萬隆會議七十年，從不結盟變成多方結盟？

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隨著美國川普總統上台後改變對俄烏戰爭態度，對俄羅斯釋出相對友善訊息，並頻頻尋找沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國（UAE）等，而不是傳統位於歐洲的中立國如瑞士、奧地利等作為啟動俄烏停戰協議談判的中間人，瞬間在過去三年一些自俄烏戰爭期間拒絕對俄羅斯實施制裁，但又同時與美歐保持關係的國家，成為當紅炸子雞，這些同時被美俄交好的國家多屬於所謂「全球南方」（Global South）的國家之列。在剛結束於印度舉行的雷崗對話（Raisina Dialogue）更對此現象直接以「全球南方的崛起」（The Rise of the Global South）為主題，推動了好幾個場次的討論。

由於「全球南方」的涵蓋範圍與冷戰時代的「不結盟運動」有諸多類似之處，因此不少分析家將這個「全球南方的崛起」與冷戰時代曾一度聲勢浩大的「不結盟運動」進行比較，分析這個「全球南方崛起」之現象的本質。

今年是萬隆會議七十週年

今年是萬隆會議七十週年。七十年前的四月下旬於印尼萬隆召開之會議，開啟了六年後的「不結盟運動」，橫掃了亞非與拉美國家。這個脫胎於冷戰時代，由一群站在反殖民立場而甫獲獨立，或是即將獨立的亞非國家開始，之後在七十年代後於中南美洲國家也紛紛響應的運動，就成果來看相對有限，雖然在聯合國成立了「七十七集團 G77」，對於結束南非的種族隔離也有重要成果，但總體來說，感覺還是主觀期待高於客觀現實，其高遠的政治理想還是無法撼動當時的冷戰體制。

更重要的是，因為「不結盟運動」涵蓋國家眾多，其利益與文化各異，往往不少成員彼此在過去還有長期衝突的歷史，內部充滿不小矛盾。這些分歧導致不結盟運動在面對重要國際議題，甚至牽涉其成員的重要議題時，會無法達成一致結論，進而侵蝕其對重要國際事件的影響力。例如1961年同屬不結盟運動成員的中國與印度就發生激烈戰鬥，七十年代的印度與巴基斯坦也發生戰爭。進入在八十年代後還有兩伊戰爭等。這些發生在不結盟運動內國家的戰爭，往往無法以東西冷戰的邏輯來解釋，這就直接挑戰了不結盟運動核心主張的有效性。

由於不結盟運動國家內部也有親蘇（如古巴），以及反蘇（如當時的伊拉克與錫蘭）的差異，這個因素也在具體議題上影響了不結盟國家對於美蘇議題的立場，讓不結盟運動宣稱要獨立於東西陣營，並建構戰略自主的努力功虧一簣，對於冷戰局勢走向無法發揮影響力。

例如當蘇聯侵略阿富汗時，不結盟運動會議上竟沒給與被侵略的阿富汗盟友聲援。這一方面固與當時的主席是親蘇的古巴有關，但另一方面，當時不結盟運動的另一要角印度，為了對抗中國─巴基斯坦的戰略包圍而在七十年代初期決定與蘇聯合作，也影響了當年印度在蘇聯入侵阿富汗的立場（印度是承認蘇聯入侵阿富汗後成立的傀儡政府）。這是「不結盟運動」本身也深深嵌入美蘇冷戰的例證之一。

冷戰體制的結束與不結盟運動的式微

冷戰結束，不結盟運動在東西對抗結束，國際地緣戰略環境巨變的當口，也出現如何自我定位的問題。畢竟一個以不是什麼來建構自身存在感的運動，當這個外在條件失去後，其認同危機就會立即出現。而幾個當時「萬隆會議／不結盟運動」的主要發起國，例如印度，也對「不結盟政策」逐漸失去興趣。而另一個萬隆會議的要角南斯拉夫，更是在冷戰結束後出現非常血腥的內戰與分裂大戲，之後從南斯拉夫獨立出來的新興國家，並非都對不結盟運動買單。

更重要的是，蘇聯解體後帶來的全球化，基本上是建築在美國單極超強的戰略基礎上，透過美國啟動的金融自由化與網際網路，以及改組「關稅貿易總協」（定GATT）使其成為「世界貿易組織」（WTO），而構建出的後冷戰新秩序。在此不結盟運動不加入東西任何一方，包括不加入已成冷戰贏家的西方世界之堅持，就似乎無從肆應這個新局面。

此外，不結盟運動國家多屬於聯合國內的發展中國家。從七十年代以降，不結盟運動的討論重點開始從建立獨立於東西陣營的政治中心及去殖民化，逐漸朝向南北經濟發展不均衡問題。盛行於南美洲的依賴理論（dependency theory）成為重要的理論武器，與美歐等已發開國家對抗，並意圖提出對其認為較合理的經濟秩序（相對而言，台灣、南韓、香港、新加坡等所謂的亞洲四小龍，就被世界銀行當成反對依賴理論的重要例證，也自然因此被歸類為「非南方陣營」，雖然新加坡本身也是不結盟運動的一員，也是聯合國「七十七集團G77」的一份子）。

冷戰結束後依循新自由主義意識形態所發展的全球化，事實上加速了國與國的發展差異，也因此惡化了冷戰時代提出的南北問題，但除了惡化南北問題外，包括已開發國家境內的不平等與不平衡發展問題也同樣被加速。不結盟運動對於這個發展的對應意見之聲音十分薄弱，更沒對此提出意見一致的解方，基本上還是依依循全球化的邏輯在思考，不僅沒有突破全球化的邏輯，其抱怨的聲音更多成為修補全球化，而不是在挑戰，這使得其作為變成是在強化全球化，造成其對與全球化議題相關的國際事件反應是被動應付居多。這些在地緣政治與地緣經濟在後冷戰時代的演進，讓不結盟運動在這段期間有很長一段時間是消音的。

是地緣戰略競爭的再興與全球化的判死，帶來了「全球南方」的崛起嗎？

但原先在冷戰時代屬於不結盟運動國家，在後冷戰時代的再度有聲音，卻是當後冷戰時代逐漸走入歷史，圍繞在美中競爭的新兩極對抗體系出現，其輪廓在俄烏戰爭後漸次清晰等發展下而出現的。俄烏戰爭帶來「俄中伊朝」極權集團的強化，其與美歐日澳等民主集團之對壘，在2022年以後逐漸浮現，也讓原先主要發生在印太場域的美中戰略競爭，邁向了全球化，以及更進一步的集團化。

固然川普總統在關稅以及對烏克蘭的作為讓美歐關係出現爭執，美國與其印太同盟關係也出現某種幅度的不確定，但美中競爭與歐俄對抗的局勢不會改變，民主與極權集團的競爭也只會持續。

也是在這個民主與極權集團競爭日烈的背景下，這兩集團開始積極拉攏其他國家加入己方陣營，或起碼避免讓其他國家加入對手陣營，讓諸多原先不在這兩個集團的國家成為被積極拉攏的對象。這些國家被統稱為「全球南方」（Global South）。全球南方對於俄烏戰爭的態度不一，與美歐全力抨擊俄羅斯的立場也多有所不同。

當川普在2024年底當選而改變對俄羅斯對抗的態度後，當時在俄羅斯侵略烏克蘭時持續與俄羅斯交好，不願譴責俄羅斯的國家如印度沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國等在瞬間就變成當紅炸子雞，成為各方爭相拉攏討好的對象，而出現所謂「全球南方」的崛起之說。是由於這些全球南方國家多為冷戰時代的不結盟運動國家，此時的大聲量自然予人1950年代不結盟運動再現的感覺。特別是今年還是萬隆會議的七十周年，這種聯想自是更加強烈。

另一個所謂「全球南方崛起」現象，與西方勢力相對下降，以及部分屬於全球南方國家的經濟崛起等發展有關。九十年代除了既有的亞洲四小龍外，也有菲泰馬印（尼）等亞洲小老虎（Asian Tigers）的崛起，雖然1997─1998的亞洲金融危機將這些小老虎的發展打回原形，但在2010以後這些國家開始再度回春，在2010已降有一段時間，相對於美歐等國在金融海嘯受創嚴重，這些國家當時卻是全球經濟成長的重要亮點。

中國的快速經濟成長到2010年成為世界第二大經濟體是另一個焦點，但不只中國有在發展，包括印度、印尼、巴西、南非等國也都有令人印象深刻的經濟成長。中國、巴西及印度先是被高盛專家列為未來全球經濟發展的金磚國家。印度、巴西、墨西哥、印尼、沙烏地阿拉伯在國際貨幣基金會2025年的全球經濟預測的排名上，更是名列世界第五、十、十五、十六與十九名。

印度超越英、法、義大利、加拿大等G7國家，巴西超越澳大利亞。當然這幾個國家多有人口紅利或是天然戰略資源（石油），但相較於過去，這些全球南方國家的總體經濟力已擠身到世界經濟的前段班是無庸置疑的（台灣在該排名是在第二十一位）。

但除了少數10─15個被列為「全球南方」國家受惠於全球化而崛起，所謂「全球南方」崛起的現象並沒有嘉惠到其他的全球南方成員。會出現美歐日澳民主集團以及中俄伊朝極權集團都積極爭取所謂的「全球南方」，更多是因為「民主 vs. 極權」集團對抗的熾烈化所致。

另一個有趣的發展，是冷戰時代與後冷戰初期在不結盟運動中作為批判新自由主義經濟發展的關鍵理論武器「依賴理論」，在「全球南方」聲量開始變大的時刻，反而沒有聲音。相反的，面對川普總統的高關稅與抱怨既有全球化體制形成對美國的不公平經濟競爭，反而是像印度、越南、印尼、馬來西亞、墨西哥等國家反對川普的作為最厲害，也最積極支持既有的全球化經濟分工模式。

當年的不結盟運動家是抱怨全球化會導致不公平發展最厲害的國家，但現在面對川普美國擺明要把既有的全球化體制打掉（但還不知道要如何重建）時，卻是這些原先屬於全球南方國家與中國、歐盟等一起出面反對美國反全球化的作為。雖然我們不能說「全球化已死」帶來「全球南方」的崛起，但部分全球南方國家崛起後成為全球化體制的捍衛者，反而是美國以及在歐洲出現的新右翼運動者們，抨擊這個全球化系統反而最嚴厲。這個對經濟體制態度的角色反轉，與（部分）「全球南方國家崛起」的關係，值得進一步探究。

「全球南方」領導權的競逐

在「全球南方」崛起的當口，也出現了誰可以代表全球南方的領導權之爭。中國聲稱自己是「全球南方」的代表，更是積極以金磚集團、上合組織等為基礎，希望將全球南方拉進來，以便可以此強化其對抗民主集團的經濟與政治基礎，意即中國聲稱代表全球南方的意圖，是希望拉攏全球南方國家與自己一起對抗美日歐澳集團。而中國拉攏全球南方的戰略作為，就是透過「帶路倡議」、「全球安全倡議」、「全球發展倡議」、「全球文明倡議」等系列作為的槓桿，一方面使其順理成章成領導者，二方面可以引領這些國家在自己的領導下與美歐民主集團對抗。

另一個意圖成為全球南方國家代表的是印度。與中國拉攏全球南方是為了對抗美日歐等民主集團不同，印度意圖讓自己成為促進全球南方等發展中國家，與美歐日澳民主集團，及俄羅斯極權國家等展開對話的夥伴。印度從2023年至今發動了三次「全球南方之聲」（Voice of the Global South）的國際峰會，也利用主辦的「雷崗對話」（Raisina Dialogue）強調這個特質。印度特別提到其認為是「全球南方」的特質，包括了必須尊重民主價值在內，就暗含了對中國的批判，以及不認同中國作為全球南方的代表。

當年萬隆會議在印尼舉行，可以預期今年的七十週年會議也同樣會在印尼展開。印尼去年選出新總統普拉伯沃上台後相當致力外交，將外交操作一手掌握，也對印尼過去的「自由與活躍」（free and active）外交路線加以強化。普拉伯沃總統一方面強調印尼的穆斯林性，提議印尼可以派遣千人維和部隊前往加薩維和，也指出印尼是全球樞紐及G20國家，要在五年內經成長達到8%。也說他遵循無敵國外交：「一千個朋友太少，一個敵人太多」，要透過多方結盟以爭取印尼最大利益。更說印尼不會在美中選邊，並希望可以維持東協中心性（ASEAN Centrality）。

其他包括巴西、墨西哥、南非等，也對全球南方的角色與方向等有自己的看法。不一定會接受讓金磚集團成為對抗民主集團的單位，也多不認同中國（或是印度）可以代表全球南方。隨著全球南方的聲量升高，這個代表權爭奪戰也日益激烈。

「多方結盟」取代「不結盟」，是展現自信還是對集團對抗情勢的妥協？

如果說現在的「全球南方」與「不結盟運動」的最大差異，是「多方結盟」（Multi-aligned）取代了「不結盟」（Non-aligned）。這些國家對不同陣營採取既能合作則合作，但避免直接對抗的態度。同樣是不讓自己成為其他集團對抗中的一員，但與其採取冷淡中立態度，現在的做法是有機會就合作，不因為對方是屬於什麼陣營。

例如在俄烏戰爭中，同屬民主陣營的印度一方面會給與烏克蘭人道援助，也公開稱俄羅斯是侵略者，表示不認同俄羅斯的作為，但另一方面，當要對俄羅斯譴責與求懲等議案上，新德里就採取棄權態度，避免自己明顯加入西方陣營對抗俄羅斯。印度稱自己的作法是「多方結盟」，從2022─2024年受到西方國家不少壓力，但川普上台改變對俄羅斯態度後，印度的立場瞬間成為美國處理俄烏戰爭停火協議的重要資產。

類似的態度也展現在阿拉伯聯合大公國與沙烏地阿拉伯上。這使這兩個國家成為川普意欲調停俄烏戰爭的重要（中立）第三國，其場地提供美俄會談。印尼也將自己加入金磚集團的決定，說這是他多方結盟的決定。印尼一方面強調其加入金磚集團不是為了對抗美歐西方世界，而是將其視為與中俄合作的平台。過去印度、印尼都是不結盟運動的代表，尼赫魯與蘇卡諾更是積極推動不結盟運動的關鍵領袖。但現在其政策都從不結盟轉向多方結盟，不加入任一陣營的精神還在，但是方式已經相當不同。

而隨著「民主VS.極權」的體制性對抗日益清晰且劇烈的發展下，這個「全球南方國家多方結盟策略」的發展，是否會重蹈當年「不結盟運動」到後來無法擺脫冷戰邏輯的覆轍呢？與當年不結盟運動的差異，在於現在全球南方國家的力量遠超過當年還困頓在建國初階段的不結盟世界。例如印度被美國視為是能改變全球戰略平衡的關鍵國家。但其力量要作為國際事件的驅動者還力有未逮，因此多方結盟更像是反映這個無力改變但又希望不要被東西集團制約的妥協策略吧。

作者是讀錯書，入錯行，生錯時代的政治邊緣人