美中在海底電纜角力之研析

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一、前言

隨著美中在各領域競爭加劇，美國推出諸多對中國高科技管制的措施，加以近期美中關稅針鋒相對，使兩國競爭更趨白熱化。值得注意的是，近年來海底電纜（下稱海纜）屢遭破壞，更顯電纜建設與防護也成為美中競爭不可或缺的一環。鑒於海纜承擔全球99%的跨國金融交易、電話通訊等數據傳輸，更涉及美中在印太地區的競爭，美國正透過法案與加強盟友合作，排除中國在海纜供應鏈的影響力。

由於海纜在平時與戰時均扮演重要角色，美中兩個大國都有輸不起的壓力，後續發展殊值關注。本文分從近年來海纜屢遭破壞事件、中國海纜發展概況與意圖、美國排除中企海纜供應鏈、戰略意涵及政策建議等層面析論如後。

二、近年來海纜屢遭破壞事件

鑒於海纜與我們日常生活息息相關，從個人郵件、線上購物、科學研究、串流平台與雲端運算，或者網路銀行、金融科技及區塊鏈等，海纜均扮演數據傳輸的關鍵角色。由此可知，若一國控制關鍵海纜線路，就能影響甚至控制通往其他國家或區域的數據，使其成為攸關國家安全的重要元素。正因海纜容易受損及破壞、即時蒐證不易、追訴困難等，已成為有心國家遂行灰色地帶行動的目標。近年來，有關海纜遭破壞事件，列舉如後：

2023年10月、2024年11月和12月，波羅的海接連發生海纜被破壞事件，涉嫌者分別是中國的「新新北極熊號」貨櫃輪、「伊鵬三號」貨輪及隸屬俄羅斯的「鷹S號」（Eagle S）油輪，此三起事件所造成損害，包括：第一，2023年10月的破壞事件造成連接芬蘭與愛沙尼亞天然氣管與電信電纜受損。第二，2024年11月的破壞事件，致使連接立陶宛與瑞典，德國與芬蘭的電信電纜受損。第三，2024年12月的破壞事件，導致連接芬蘭與愛沙尼亞輸電電纜受損。三起事件的共同點是下錨在海床拖行，勾斷天然氣管和海纜，讓沿岸的德國、瑞典、芬蘭、立陶宛與愛沙尼亞等國大為震撼。

2025年1月3日，喀麥隆籍貨輪「順興39號」在台灣基隆野柳東北方向的海域上，對連接台灣到東北亞的國際海纜造成損壞。據悉該船懸掛喀麥隆國旗，實際上是屬於在香港註冊的捷洋貿易有限公司所有，而該公司的唯一登記主管為中國公民郭文傑。由於這艘船自2024年12月8日起，便在台灣北海岸附近水域持續航行，此種悖離常態航行的行為，凸顯此海纜損壞並非單純的意外事件。

三、中國海纜發展概況與意圖

隨著海纜的地緣政治競賽加劇，讓中國深覺控制關鍵科技的重要，是以海纜科技的投資儼然成為北京走向海上強國的頭等要務。基於這樣的認知，中國從最初自研、與其他國家合作，最後走向獨立自主，並在國際海纜領域占據重要位置。然而，由於中國把海纜當成灰色地帶行動的重要手段，已經引起美國及歐盟等國家的高度重視，讓海纜負責全球日常服務的角色遭致誤用。以下區分中國海纜發展概況與意圖，分述如後。

中國海纜發展概況

據相關資料顯示，自2023年至2028年，全球將鋪設77萬公里海纜，中企將參與其中45%，前述數據顯示中國海纜的實力與影響力，有關發展概況綜整如表一。

表一 中國海纜發展概況
區分	內容
發展歷程	★1960年代開始建設海纜。 ★1970年代因與日本合建海纜。 ★1995年電信總局（中國電信前身）與英國大東電信合資組建「中英海底系統有限公司」，承攬國際業務。 ★2008年華為成立「華為海洋網路有限公司」。 ★2019年將「華為海洋網路有限公司」改為「華海通信」。
大型承包商	★「華海通信」（為全球前四大海纜承包商，累計10.6萬公里項目經驗）。
製造商	★中天科技集團、寧波東方電纜、長飛光纖光纜、寶勝海纜、起帆電纜、烽火通信及南京普寧船舶設計公司（製造龍吟9號萬噸級遠洋通信海纜鋪設船）等。
服務電纜	★中國電信已在全球擁有51條海纜，中國移動、中國聯通則分別有逾90條、60條海纜。
數位絲綢 之路	★目前已建多條聯通歐洲的海纜，如亞歐5號、亞非歐1號、PEACE海纜系統，後者長達2.2萬公里；陸企參與全球海纜建造工程，布局也可謂密密麻麻。
合作計畫	★自2023年至2028年，全球將鋪設77萬公里海纜，陸企將參與其中的34.5萬公里，占比約45%。

中國海纜發展意圖

中國視海纜為「深海安全」、「數據安全」的一環，除持續執行「海底電纜管道保護規定」之外，工信部2021年底的「十四五」規畫，已提出要具備「同時處理六件通信海纜故障」的能力。此外， 2024年國安部宣示，將打擊境外勢力對海底關鍵基礎設施的「滲透、破壞、竊密」，顯示中美在海纜領域的競爭，仍然是雙方爭奪的主要議題。

不可諱言，中國已將海纜做為反制美國在印太的重要手段，一旦台海爆發衝突，解放軍將鎖定海纜，主因海纜是執行印太地區情報、監視及偵察任務，以及傳遞相關艦船由台日、台菲之關鍵航道進入太平洋蹤跡的數據，掌握海纜便可掌握區域各國在太平洋動態。另外，鑒於台日、台菲水下聲紋資料是美中競爭的關鍵，只要破壞關鍵海纜節點即可阻絕敏感數據傳遞。因此中國深知，誰掌握數據傳輸基礎設施，便影響美中在印太地區角力的勝負。

四、美國排除中企海纜供應鏈

從中國在海纜製造所占比率，可知其所具的份量，以及對全球民主夥伴可能產生的風險。基於安全風險管控，目前美國正全力去除中國在海纜供應鏈可能產生的危害。2019年，「華為海洋」與「華為技術」遭美國列入限制取得部分產品與技術的「實體名單」，「華為海洋」幾個月後更名為「華海通信」。美國國務院2020年4月公布一份全球5G乾淨網路名單「乾淨網路倡議」（Clean Network program），禁止美國新電纜直接連接香港與中國。此外，美國也加強與盟友合作，如與四方安全對話（Quad）中的日本、澳洲及印度合作投資印太地區海纜。

2024年9月，美國要求越南在2030年前新建的10條海纜，避免使用「華海通信」在內的中國供應商。10月底，美國8名參議員呼籲拜登（Joe Biden）政府，對全球海底通訊電纜網絡進行安全審核，以因應莫斯科與北京「暗中破壞的威脅」。在美國一連串管制措施之下，顯示其行動已初步奏效，例如，2010年至2023年間，「華海通信」提供的光纖長度占總使用長度的10%，而這一數字在2024年至2026年間預估下降至4%。然而以中國在電纜製造所占比率，短時間美中要完全的脫鉤恐非易事。

五、戰略意涵

海纜的建置雖然可為日常生活帶來便利，但是風險也隨之而生，尤其在中國與俄羅斯都將其視為灰色地帶行動的手段時，讓海纜安全問題提升至國家安全，甚至是國際安全的層次，各國莫不高度重視此一議題。當前美中在海纜的角力，更是凸顯此議題的重要，其所呈現的戰略意涵歸納如後。

首先，海纜攸關國家安全，戰時哪一個國家可以掌握海纜，便佔據先機。由於中國在海纜深耕已久，並占據重要角色，隨著美中競爭趨於激烈，美國對中國所採取的措施是全面性，並已初具成效。然而，此議題是美中在關稅、科技競爭之外的另一個重要戰場，面對兵家必爭的海纜，中國並不會坐以待斃。

其次，根據電信市場研究公司（TeleGeography）2025年2月統計，全球現有海纜共570條，另有81條規劃中，在570條海纜當中中國就占了200多條。另外，自2023年至2028年，全球將鋪設77萬公里海纜，中企將參與其中的34.5萬公里，占比約45%，其潛在影響力不容小覷。無怪乎，美國積極籠絡盟友排除中企有關海纜供應鏈。

再次，從近年來波羅的海及台海周邊海纜遭受俄羅斯及中國蓄意破壞的事件觀之，海纜為極易遭受破壞的設施，且同時面臨蒐證、追究及修復不易的情況下，已成為中國及俄羅斯遂行灰色地帶行動的最佳目標。實際上，中國與俄羅斯不遵守國際規範的惡行，將會持續增加各國在使用海纜的成本。

六、政策建議（代結語）

面對中國在海纜的建設實力，以及其將海纜用於灰色地帶行動的手段，不可等閒視之，殊值我國警惕，並採取相關措施、修訂法規，以及增加替代選項等多管方式，以應對中國對我海纜的破壞，研提政策建議如後。

（一）持續強化法規修訂以符合需求

2023年2月，台灣與馬祖僅存的2條海纜遭陸船破壞，造成馬祖通訊大受影響，因維修拖延至3月底才恢復，顯示海纜若遭破壞影響甚大。因此強化台灣抵禦海纜破壞挑戰的韌性，已刻不容緩。2023年政府修訂《電信管理法》，對於毀壞海纜、過失勾斷都提高刑責及罰鍰，加強嚇阻力道，未來應針對可能情勢變化，賡續強化相關法規修法與執法，提升海纜的安全性。

（二）提出有關海纜使用規範之倡議

海纜使用關乎各國利益，若遭有心國家利用，造成國際通訊及金融的混亂，顯然不符合國際利益。職是之故，我國應呼籲民主夥伴國家凝聚強烈共識，重申海纜屬於公共財，任何國家或非國家行為體不得以任何理由，將其做為遂行灰色地帶行動的手段，違者應受國際最嚴厲的制裁。

（三）加強海纜監控查察與修護能力

我國因鄰近中國，且台灣本島連接金門、馬祖與澎湖的海纜都位於台灣海峽，其平均深度約為100公尺，加上此處很多漁船、商船、貨船會經過，在深度不足的情況下，海纜很容易被勾斷，中國也可能以此對我海纜實施破壞。是故我國必須強化海域監測、防護，以及斷訊時的反應機制，將海纜遭受破壞時的損失降至最低。

（四）加快衛星及微波替代方案建設

海纜斷訊可能源自於人為與非人為因素，不管何者所造成，都需要有立即備援機制。目前我國在海纜斷訊時，所採用的其他輔助通訊機制，包括微波與低軌衛星，前者易受天候影響通訊品質不佳，後者雖受天候影響較小，但因屬低軌衛星距離地球近、視野較小，需要為數眾多的衛星才能覆蓋地球表面，方足以提供完整訊服務。是以有關單位應將兩者做最好的配置，降低電纜斷訊時，可能對經濟、軍事與通訊服務的衝擊。

參考資料
中文
1. BBD News 中文，〈意外或北京「灰色地帶」作戰？台灣海底電纜遭破壞為何引發激辯？〉。
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4. 林育立，報導者，〈波羅的海海底電纜等基礎設施頻遭破壞，歐洲如何因應俄中混合戰爭？〉。
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7. 顏若瑾，中央社，〈波羅的海海纜受損 歐盟歸咎俄羅 斯影子部隊〉。
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9. 黃浩珉，報導者，〈海底電纜斷裂危機下，台灣維繫「數位生命線」的應變挑戰〉。
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英文
1. David Shepardson, Reuters, Senators seek Biden administration review of undersea cable vulnerabilities.
2. Francesco Guarascio, Phuong Nguyen, and Joe Brock, Reuters, Exclusive: Inside the US Push to Steer Vietnam’s Subsea Cable Plans Away from China.
3. Ina Li, CNA, Commentary: Undersea cable sabotage- and the threat of cutting off your internet in times of war.
4. Michael Pompeo, U.S. Department of State, The Clean Network.

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