2025香格里拉對話──各抒己見的平行喊話

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2025香格里拉對話：中國缺席，法美爭鋒

2025年5月30日到6月1日新加坡舉辦的香格里拉對話，由於是川普政府上任後的第一個國際防長對話，以川普政府被認為有很強孤立主義色彩的印象來說，其新任防長赫格塞斯（Pete Hegseth）會有什麼訊息是關注焦點。此外，由於川普在四月提出解放日關稅戰，而美中關稅戰更是進入關鍵的談判階段，美中關係會出現什麼變化也是眾所矚目，此次是否會出現美中防長直接對話，以及這個對話會對美中關係產生什麼火花，對於印太區域安全會有很深遠的衝擊。

加上中國在今年對第一島鏈國家（日本、台灣、菲律賓）的灰帶壓力急遽增加，其突出到第二島鍊活動的頻率也大幅成長，大家也都想看中國防長對此有何解釋。因此在本此香格里拉對話還沒開始前，大家的重點多是美國防長會有什麼發言，美中防長是否會有對話，以及中國防長會在會場講什麼等。

但是之後的發展是中國選擇不派防長出席香格里拉對話，全場剩下美國防長唱獨角戲，但受邀前來發表主題演講的法國總統馬克宏卻在第一天晚上語出驚人引發漣漪。因此整個會議的氣氛是中國缺席，法國趁虛而入，美國唱獨角戲的局面。

只是中國雖然缺席，但與會者對中國的批評依然銳利。至於台海安全議題則在每個角落都持續被關注。有人對此解讀為台灣是不在現場的主角，但因為今年正在進行的戰爭頗多，一個極為重要，但還沒出現硬衝突的議題是不是會這麼關鍵，這還是由其他外國與會者來評判比較好。

防長參與數量較去年減少，受邀學者數量也在下降

不少與會者都提到今年參與對話的各國防長比較少。有學者私下表示，去年有47位防長出席，但今年下降為40位。但因其中不少是由於國內政治時程所致。例如韓國因為在6月3日要舉行總統大選，無論選舉結果如何，現任防長幾乎肯定會下台，因此派遣防長出席與會的意義不大。南韓代表團此次以常務副防長為領隊，而且也沒安排上台發言。而中國則是因為其他理由不派防長出席，以其國防大學副校長為領隊。

美國雖有防長參加，更有參謀總長聯袂出席，但總體來說，五角大廈派出來的官員數目是較過去減少的。法國是因為總統本身出現，因此其規模相對較大。

此次香格里拉對話主辦單位持續去年降低學者參與量的政策，因此與會學者數量持續下降。各國受邀參與的學者數量多是少於三位。許多在台灣相當知名的外國專家都沒收到邀請函。主辦單位（IISS）表示這是因為過去幾年各國的官方團隊參與量在快速增加，而會場可以容納數量有限，因此也只好降低學者的參與數量。今年雖然防長數量下降，但參與國家數目並沒有顯著下滑。

但參與此次香格里拉對話的各國軍工產業界有顯著增加

相對於學者數量的稀少，在會場中比較顯著的反而是軍火公司的代表滿場飛。不僅傳統的美國五大（波音、諾斯洛普、麥道、洛克希德馬丁、雷神等）都有較大規模的代表團到現場，同時還有不少這幾年新崛起的民間防衛科技公司也出現。國人所熟知的Palantir以及Anduril都有人在現場。Palantir更是以台灣所熟知，對台友好的前眾議員加拉格（Mike Gallagher）為主要代表在現場非常活躍。

軍工產業界在香格里拉會議現場的活躍，與川普上任後對歐洲與印太國家要求提升其國防預算的發展有關。因為預期各國會大幅提升其國防預算，顯然市場的餅會較現在成長十倍以上，而香格里拉會議又是少數以各國國防部長為參與主體的會議，有濃濃的潛在商機，當然會吸引軍工業者的注意力。

此外，更由於香會本身的設計對於軍功產業者的參與相對友善，只要願意贊助支持，往往可以取得學者拿不到的內線參與門路，包括與各國防衛高層有直接面對面談話的時間等。這也讓軍工業者對於參與香格里拉會議趨之若鶩。隨著規模的擴大，其參與者之後也不限於是直接從事軍工的業者，如果是軍武關鍵供應鏈提供者等其他企業來說，香會也會是尋找與其他軍工業者對話與拓展商機的好機會。香格里拉會議這些特質，對於有意發展包括無人機產業／無人機國家隊等在內軍工產業的台灣來說，需要仔細體會並思考如何有效掌握。

法國總統提（對美）戰略自主但多數歐洲國家不買單

香格里拉會議的第一天晚上，擔任主題演講者的法國總統馬克宏再度大提其「戰略自主」，也宣稱要在美中之間走一個「第三條路」。馬克宏總統對東協國家提到，歐盟與東協可以合作，構建新的全球化模式，創立新的以規則為主之國際秩序等。由於這個戰略自主是相對於美、中而來，根據馬克宏總統在演講中所提，形同要在美中以外建立第三極，並利用這個第三極打造新的國際秩序與新的貿易規則。這在現場引發諸多討論。

但是法國以外的歐洲學者多對此不表同意，認為馬克宏總統又再意圖代表歐盟發言，以歐盟來包裝法國主張，並用法國主張來代表歐洲。幾位來自德國的學者就說，歐洲不可能與美國分離，更別說要對美國去風險化，甚至意圖取代美國建立第三極。因為歐洲的安全亟需美國，不可能獨立美國而存在，即便現在是大家都感到很不舒服的川普在當政，歐洲也不可能因此與美國分道揚鑣。而來自法國的學者在馬克宏演講前也提到，當晚演講的觀察點，是馬克宏總統有說多少次「戰略自主」，據說馬克宏幕僚多次告知請總統勿提「第三條路」以免引發爭執，但馬克宏此次不僅多次使用「戰略自主」，連「第三條路」的詞都用了出來。

但有趣的是，雖然在馬克宏演講後諸多學者與記者在場上議論紛紛，但第二天早上在美國防長赫格塞斯演講結束後，馬克宏總統前一天晚上說了什麼就沒人關心了。而在第二天歐盟外長卡拉絲在與談中對「戰略自主」、「第三條路」一個字都沒提，顯示馬克宏總統這場演講的建議事前沒與歐盟討論，甚至可能也沒有與其他會員國討論過。因此前一晚講得口沫橫飛引發注目後，但第二天卻形同被打入冷宮沒人再提。說來說去，馬克宏的歐盟「戰略自主」說，「歐盟─東協第三極」等主張，被關注的長度就只有那短短的十小時，沒起太多波紋。

馬克宏總統「戰略自主」、「第三極」說會受到矚目，不是法國本身力量強大到什麼程度，而是當時大家對美國防長在香格里拉會議說什麼抱持疑慮，中國又不放防長來參加，在對美中兩強有戰略疑慮。當沒有大人過來時，馬克宏的說法自然有如石破天驚，但在美國防長在第二天一早的演講大幅降低與會者疑慮後，對馬克宏總統的提議自然就興趣缺缺了。

美國防長演講提供亞洲國家安保再保證，與歐洲關係則漲跌並見

在美國防長赫格塞斯演講前，印太國家看到川普對東南亞與東北亞等與美國關係最密切的國家課高額關稅（東北亞與東南亞是此次川普解放日關稅的重災區），以及聽到他的演講，因此對美國充滿疑慮，但在赫格塞斯演講結束後，這個疑慮基本上消除大半。與會的東南亞觀察家多認為赫格塞斯此次表現很好，東南亞國家拿到他們需要的美國持續存在。赫格塞斯強調美國不會離開印太，對中國態度十分很強硬，提到中國諸多破壞區域秩序的作為，說出美國會如何應對的具體措施，但又強調美國無意與中國開戰，不會顛覆中國政府，不會侮辱中國等。有對美國區域存在的承諾、對中國態度強硬的表示、但也有無意尋釁的對中信號釋放。

赫格塞斯演講中也首度出現對歐洲的讚賞，這主要表現在要求印太國家提升軍事預算上。赫格塞斯建議印太國家要以歐洲為師提升對國防的承諾，還甚至提到「即使德國都在提升國防預算」，這個讓德國不知如何是好的發言（既是褒獎也是責難），反而讓歐洲有了相較過去屢被川普責罵，甚至副總統凡斯還強調美歐分享不同價值等，多有負面感受。但此次美國防長卻是在香格里拉會議公開稱讚歐洲。

但防長赫格塞斯在之後的QA時間，公開提到歐洲國家最好不要派軍艦來印太，應該多將資源放在防衛歐洲上。這一方面再度引發歐洲對美國可能會降低其對歐洲安全承諾的疑慮，同時其「歐洲管歐安，美國專注對抗中國與維穩印太」的分工主張，也與歐洲強調印太與歐洲安全無法區分，為了避免烏克蘭戰爭於印太區域的台灣再現，歐洲必須對印太與台灣也投下關注的態度背道而馳。也是在這個基礎上，歐盟外長卡拉斯（Kaja Kallas）直接在後一場被安排的與談中，就強調歐洲國家增加其在印太的軍事存在感，是植基於歐洲的利益，不是抽象性的價值承諾。

卡拉斯在表示歐洲在印太區域的軍事行為不是為了討好美國，而是為了維持自己的利益。這句話意味著歐洲不會因為美國的勸說就停手經營印太，因為這是與歐洲的戰略利益直接相關。而歐盟外長的強調也似乎表達出一個不同於法國馬克宏總統的「戰略自主」觀點，意即歐盟對美國會有戰略自主，但不是採取馬克宏建議的遠離美國態度，而是更強調歐盟利益，因此對美國要歐盟離手的議題反而會加強參與。

防長選擇不出席使中方全場處於被動，其意圖離間美國與亞洲策略也未成功

在事前傳出中國可能會派防長出席香格里拉對話，但主辦單位持續努力到最後一刻，直到前一天下午才宣布隔天取消預計是中國防長演講的場次。中國此次改以國防大學副校長為領隊參加香格里拉對話。

雖然中國過去也有不派防長出席的先例，但今年不派防長出席的結果，導致中方在面臨質疑時沒有自己的聲音。而中方在不派防長出席後的操作，是派其代表團軍官在每個場次問問題，藉由此方式提出中方的主張。正因為這個作為與其他國家不派軍官在會場問問題，而多是記者或是學者問問題的模式非常不同，其釜鑿痕跡頗為明顯，導致在最後一天當中國軍官「循例」操作以質疑菲律賓防長的發言時，被菲律賓國防長譏諷其以「問問題方式包裝大外宣」來直接破解，並獲得場內的熱烈認同。

而中國在場軍官問問題的方式，又特別集中在離間美國與東協關係，例如強調美國的作為沒有尊重東協中心性，沒有關注東協的注意力，主張東協不想被美國逼迫選邊等。而對於會挑戰中國立場的東協會員國（如菲律賓），則要求菲律賓應該學習馬來西亞，而不是當美國的馬前卒與中國競爭。

但中國的操作並不成功，其訴求沒有得到在場東協學者的呼應，與2018─2019現場會有菲律賓、柬埔寨等國學者主動提出友中主張的狀況不同。而其將菲律賓描述為是美國棋子之舉，更被菲律賓防長直接指責這個發言根本藐視菲律賓的主體性（也不反省中國作為給菲律賓的感受），以為東協沒有自己的主張，認為其與中國的衝突都是美國煽動所致。

另一個有趣的現象，是雖然馬來西亞總理安華在其特別演說（以國家元首身分給一個非主題演講的演說），以及新加坡防長都有提到不會在美中選邊，但與過去幾乎每個東協防長一上台必定強調東協對美中競爭頗為苦惱，對兩隻大象做愛或打架，身為草地的東協都頗為擔憂等發言，這次明顯降溫許多。這不禁令人再思考，所謂東協強調在美中競爭不選邊的真正目的，到底是真的不要在美中選邊，還是這是作為安撫中國疑慮（擔心東協國家與美國聯合抗中）的說法，因此當中國沒有派大人過來，安撫的要求自然降低，也自然沒必要對著低階少將團長強調東協不選邊。

雖然沒特別強調東協不在美中選邊並不意味東協就會選擇與美國同邊，但如果不選邊的說法主要是為了安撫中國易碎的玻璃心，這個立場就不太像東協中心性是透過在美中不選邊而建立的。如何準確掌握這個訊號，值得進一步關注。

印巴都有軍事將領參加，但印巴衝突議題在香格里拉會議沒存在感

此次印度與巴基斯坦都有派代表參加對話，但都是資深將領，不是國防部長。由於香格里拉會議的對話位階是民選領袖高於內閣部長，而內閣部長又高於軍事首長。例如領袖往往就是擔任主題演講，而各國防長，除了美中這兩個大國有單獨的演講時間外，其他都是一次安排好幾位在上面擔任與談人。至於下午第二個廠時段是一次安排三個平行場次，這些平行場次就是讓多位資深軍事首長與資深學者一起來與談。美國印太司令就是與各國與會的參謀總長或軍種司令在一個場次一起談。

因為香格里拉對話舉行時間剛好是印巴空戰結束，以及雙方同意停火後，照理講這個議題應該在會場會引發關注。但有趣的是，印巴軍事衝突在今年的香格里拉會議幾乎沒有存在感。主辦單位先是刻意將印巴軍事將領分配在平行的與談場次以避免交火爭鋒，且也可能與在香格里拉會議舉辦時，印巴已達成停火協議等發展有關。但是印巴將領依舊在會場利用其與談的安排，各自提出對這場戰鬥截然不同的解釋。但這場剛結束的空戰還是在私下被軍工產業者頗多討論。

美國釋出高度重視台灣安全訊號（但沒提一中政策、不支持台獨等），立陶宛防長也主動提及台灣

在此次香格里拉會議行前，因為之前川普總統與副總統凡斯在西點軍校及海軍官校的演講，似乎釋出傾向於孤立主義，減少參與國際事務的訊號，也因此在赫格塞斯防長的演說前，大家對美國對印太的興趣以及對台灣安全的承諾，基本上是頗有疑慮的。但是美國防長在演說中的說法，特別提到台灣如果被中國佔領，對全世界將是很大災難。赫格塞斯更針對台灣安全受威脅的發展，表示如果現在不立即處理，台海戰爭就可能會很快發生。

比較一下川普政府對台海戰爭的表述方式，是更強調現在必須立即處理，這與拜登政府因擔心美中競爭出現災難性失控而在台海戰爭議題主張既不會立即發生，也並非一定會發生的表述，顯有不同的調性。赫格塞斯在演說中更提到只要在川普任內，就不會發生中國對台灣的軍事攻擊。相對於拜登總統四次強調美國會防衛台灣，川普政府在此似乎更進一步，說在其任內不會容許中國對台灣發動攻擊的事態發生。

此外，赫格塞斯防長的演說中，針對台灣部分完全沒提「一中政策」、「不支持台獨」等說法。這當然不是說美國不再遵守「一中政策」或是美國會支持台獨，但這次的重點顯然是要全力針對中國，要高度關注台灣安全。雖然大家對川普總統的態度還是有疑慮，但赫格塞斯防長在香格里拉對話的演講顯然超出許多觀察家的預期，也因此在防長赫格塞斯演講結束後，就有許多國際學者跑來對我說，台灣應該可以很安心，不需要擔心會被川普政府放棄了。

除了美國以外，與會的立陶宛防長也在與談中公開提到與台灣的合作，立陶宛防長在會場唯一指名提到在印太展開國際合作的就是台灣。因為立陶宛去年出現政黨輪替，總統也換人，大家對此擔心是否立陶宛會想要改善與中關係而與台灣疏遠，看立陶宛防長在香格里拉對話的表現，這應該是過慮了。

香格里拉會議已成有發言但不對話的論場，也成為各國進行國防外交的結構行程，台灣須深刻體會其操作意涵

一般人對「香格里拉對話」多會關注的各國防長演講的內容，以及在過程中是否有火花摩擦等。而經過22年後，「香格里拉對話」參與的各國防長數量已直線增加。早期防長多是來自亞太國家，以及美、英、法等具有區域投射能力的域外力量。但參與國家的數量之後持續增加，範圍也日益擴大，這兩三年因為俄烏戰爭的關係，開始有相當數量的歐洲國家，特別是來自過去幾乎沒有出現過的波羅地海國家（立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞）、以及北歐（芬蘭）、東歐（波蘭、捷克、烏克蘭）等國家，開始頻繁在香格里拉對話出現。

近幾年也出現包括中南美洲國家（今年就有來自巴西、智利），以及太平洋島國（斐濟，巴紐）等的參與。而隨著2023年以巴戰爭的開場，包括中東國家的參與也在增加，例如埃及、沙烏地阿拉伯、巴林、安曼等國也都有出現。因此現在香格里拉對話已經遠超過既有以亞太為主的防長對話，其討論議題也不再只限於印太事務，基本上已經在涵蓋全球議題。

而隨著參與國家的防長／副防長數量大幅增加，也帶出另一個新發展，就是與會國家防長會利用在香格里拉會議碰面的時候，進行與其他國家的雙邊或複邊的防務對話，以及諸多不公開的防長晤談等。這對於一些中小國家來說甚具吸引力，因為對這些國家來說，要進行個別的出訪以展開防長拜會相當費事，但既然有這麼多防長會來香格里拉會議，何不利用參與香會時刻一次與多個國家展開對談，類似在聯合國大會期間，在紐約也會有多個外長會談的情形一樣。

這個需求也使得各國對香格里拉會議的期待逐漸改變，會場發言主要是發表對外的立場與戰略宣示，與國際戰略溝通的意味較強，但會場外的雙邊與多邊會議反而成為防長的重點。畢竟可以在一個地方一次見到這麼多防長實在是機會難得，必須好好規劃。這也使得香格里拉對話常會出現擔任與談的防長之演講內容，與該場的主題毫無關聯，但該防長在場上依然口沫橫飛。

因為他／他來開會演講的目的不是對話，而是展示立場，真正的重頭戲就是在場外的會議。正因為有這種多國防長聚集一堂的機會甚少，因此香格里拉對話參與的國家就日益增加，因為大家都希望利用這個難得的機會（特別是對中小型國家來說）。而隨著香格里拉對話規模的增加，對話的氣氛也日益淡化，立場宣示的成分也越來愈高，香格里拉「對話」實際上變成更傾向是「各抒己見的平行喊話」。

當雙邊或是多邊會議成為與會防長們不可言說的主角後，會發現香格里拉飯店在開會期間就有相當多住宿房間，直接被不少與會國家包下好幾天，大家就在這些房間內展開與其他國家的對談。一些大的國家如美國甚至會一次租下十多個房間甚至一整層樓，以便同時與其他國家的國防官員展開雙邊與多邊對談。而因為這些都發生在旅館房間內，代表記者是不會知道這些對談的（除非剛好你的住房隔壁就是對話房間，所以會被你碰到）。也難怪會出現房間數量有限，導致要減少對學者邀請的狀況。

而伴隨著參與會議的各國防長數量越來越多，軍工產業代表也同樣發現香格里拉會議的功能。畢竟採購軍火的決策權多是在國防部長，因此如果想要拓展商機，香格里拉對話提供了一個與各國防長接觸推銷軍火的絕佳機會，加上香會主辦者本身還有歡迎外界資助的政策，並根據提供會議補助的金額數量，軍工產業者甚至會取得較與會學者更具特權的參與空間。例如香格里拉會議的晚宴基本上是只給各國與會的防長／副防長，及部分高階官員參與，但不少軍工業者往往也是座上賓。

台灣積極想在民主軍工產業有一席之地與促進國際合作，例如在無人機產業／無人機國家隊等，就可以考慮積極參與香格里拉會議，包括提供必要贊助以拿到更高階的入場門路（more exclusive access），甚至可以影響某些議程以使台灣最關心的議題可以直接被內建置入。

此外，台灣的半導體業也可以比照上述的思考，因為半導體對世界的重要性人盡皆知，其對軍工產業的影響也十分巨大，台灣在半導體舉足輕重的角色更是舉世皆知。如果能夠透過資助香格里拉會議以取得與其他國家防長與資深閣員直接對話的空間，甚至是創造台灣與這些國家在新式軍工產業與國防政策的合作機會，這對強化台灣的國防能力、擴展台灣的國際合作機會，強化台灣的國際存在感，提升台灣的外交空間等，都會很有幫助。針對已歷二十二年香格里拉會議的發展與角色變化，我們要有更積極以及更創造性的思考。這部分比較會是台灣需要關注的重點。

作者為讀錯書，入錯行，生錯時代的政治邊緣人