【書摘】《和光同塵：一位外交官的省思》

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第11章 外交部長（一）：

逆風向上

台北來電

二○一六年三月分，鈴聲響起，是一通來自台北的電話。

通話中，我得知蔡英文總統當選人有意和我面談。第一時間便想到，欲談之事應與外交部長一職有關，但對我來說這一切還是相當意外，因為在人生規劃中，能走到政務次長，駐美、歐、加、澳四大國代表，在外交部歷史上也是空前，已相當滿足了，其他更有企圖心的事從來不在考量之中。我深知外交部長之位可遇不可求，因為牽涉到太多考量和因素。坐得上去，是命運；坐不上去，也是尋常。

掛了電話，我立即寫電報呈報外交部，告知要私人休假返台三日，懇請同意，並馬上訂機票安排回國之行。匆匆抵台後，總統當選人辦公室特地安排一輛車到家中接我，經由北平東路民進黨黨部辦公室地下室直接上樓，避開在外守候的媒體及攝影機。

蔡總統當選人非常直率，見面的第一句話，就是表達希望我返台接任外交部長一職。雖然心中已經有底，但我還是告訴她，還正推動「台澳自由貿易協定」，雖然要談成不容易，但還有機會，而且在我公職生涯規劃中，駐澳已經是最後一站了。

靜靜地聽完我這番話，蔡總統當選人看著我，笑了一笑，緩緩說道：「你要跟總統當選人說No嗎？」我即刻決定承擔此一重任，將之視為命中注定（manifest destiny）的使命，並成為蔡政府內閣第一位拍板定案的閣員。

外交部同仁相當敏感，見我返國休假僅短短三天，也沒進部，已略知大概。返澳後，不過短短兩週就收到電報，要我返國述職。因此，從四月初到五月上旬，我都在台北準備候任外交部長。

結束述職，我旋即返澳收拾行李並道別友人。澳洲外交部次長特別設宴替我餞行，外交部長畢夏普（Julie Bishop）則在辦公室接見、予以祝福，國會議員友人也舉辦歡送酒會，場面皆十分熱絡。他們認為，駐使能返國接任外長是件光彩的事，而接受他們祝福與鼓勵的我則是有些惆悵，澳洲是很棒的國家，我在這裡真正享受了工作和生活的平衡，遺憾的是只待了一年三個月，有些不捨，但無論如何，成命已接，是時候告別這段略顯愜意，卻也有努力方向的日子了。

二○一六年五月中旬，返回台灣，迎接新挑戰。

思考外交策略

出任中華民國外交部長，出身基層的我自然是備感榮寵。因為台灣民主化以後實施政黨政治，政治任命成為自然發展，而在澳洲任代表時，心中一直認為這是我公職生涯的最後一站。接到蔡英文總統當選人邀請出任外長的當下，我便深知這個職涯中自己未曾期待的位置，將是逆風而上、吃力不討好的職位，雖難免有些顧慮，仍拋下不安，以三十多年的在職經驗與訓練，告訴自己不能逃避，要勇於承擔。

上任前，曾做了深刻且綿長的思考，不只國家的處境、現況與未來，也放眼兩岸國際，在外交事務上比較了各國的體系、境況，在歷史中尋找可能的解方。

回顧中華民國一百一十四年歷史，很難想像的是，我們幾乎沒有一位外交部長，曾享受過如同其他中型國家外長應受到的國際矚目、外交儀節與典禮尊榮。或許有人會說，中華民國曾經是聯合國五個常任理事國之一，怎麼可能如此？但當時國共內戰已開始，很快地，中央政府就陸續搬遷到廣州和台北，而長達二十二年的聯合國席次保衛戰，也是年年難過關關過，直到一九七一年，中華民國被迫離開聯合國，與我國斷交潮即起，特別是一九七九年與美國的外交關係終止後，外長赴各大國首都訪問變得十分困難，必須祕密進行。這是我加入外交部第一天就了然於心，也必須坦然接受的殘酷現實。

長年從事外交實務，也受過完整學術訓練，並曾教授「國際政治」一門課多年的我，對於部長在立法院的外交業務報告常變成流水帳，內容多細數上年有多少元首、外長、參眾議員、州長訪問台北等深感無奈。反觀美國國務卿，甚至東亞助卿到國會作證時，每每都能提出國際戰略架構、分析美國外交政策作為與走向。再看我曾服務過的比利時、加拿大、澳洲，因為採行西敏寺內閣制，國會採取即問即答方式，這些國家外長雖較少提出整體外交戰略，但外交部長出外演說，或每隔數年發表政策白皮書時，偶會勾勒出對外交的分析架構。

我曾就國家外交戰略問題個別請教過加拿大、澳洲負責政策規劃的主管。他們坦言，中等國家制定外交政策大多是回應當前議題，因為需要他國合作、配合並不容易，很難像美國有主導全球或區域的外交戰略規劃。不過，這些進步民主國家與台灣有一處截然不同的關鍵，那就是政務官與常任文官之間有自然的分界，政治雖然影響政策，但政策並不會受政治牽制過深，原因在於他們的外交機構完善、制度化，人員素質完整且訓練扎實，再加上政黨輪替為常態，即便上層人事再如何變動，下層文官的基礎也不太受影響。就我在兩國的經驗，的確常遇到文官私下謔稱長官為「政治主人」（political master），也看過不少人運用專業知識和經驗，玩弄「上有政策，下有對策」的戲碼。英國ＢＢＣ有部一九八○年開播，蔚為經典的幽默影集《部長大人》（Yes, Minister）就原汁原味呈現了這種現象。然而，加、澳兩國因為政務官人數少，只有外長、國會祕書（相當我國的政務次長）、少數政務任命大使，近年外長政治幕僚人數明顯增加，有時總理府官員也會直接介入，加上政黨影響力膨脹不少，且黨派意見分歧上升，這一切都使原具有朝野共識的外交政策逐漸消失。

美國總統制是獨特的民主制度，國務院可政治任命至副助卿、顧問層級的官員，因此通常三分之一的駐外大使都是由總統親信、捐款大戶出任，且幾乎所有「好缺」都是政治任命，如美國駐倫敦、巴黎、羅馬、東京等大使。至於其他「不太甜」，或敏感、艱困、複雜難享清福的大使缺（如莫斯科），則由經參議院同意的職業外交官出任。雖然因為政治考量因素，美國的職業外交官在那些能吸引觀光客的國家通常最高多只能升到副館長（Deputy Chief of Mission）的位置，但因為熟悉館務，時常是實際執行者。至於華府的政策運作，因涉及眾多部會、國會隨時行使監督和同意權，還有利益團體（包含各國使館），過程萬分複雜，非一般民眾能理解，這也是為什麼川普總統會用「抽乾沼澤」、打破「深層政府」等民粹口號，試圖移轉選民對現狀的不滿。

民主國家的硬傷

冷戰結束前，包括美國在內的西方民主國家多有兩黨一致的外交政策，彼此尊重、保持禮貌，但近年卻普遍因為政黨對立，導致不一致的外交政策作為，我國也難例外。

剛進外交部時，長官最常說的一句話和運動品牌Nike的知名廣告台詞不謀而合：「去做就是了。」（Just do it.）事實上，在國內任職的外交官光應付每日案頭文牘、電話、會議、上級交辦事件、接見、陪見、應酬、國外出差，就已是案牘勞形。超乎一般民眾認知的是，我們要處理的外交事務不只來自全球各地，還包括國內的各種偶發事件，而且必須時時追蹤正在進行的案子。至於國會議員的要求、民意反映，也都是必須當下立刻解決的要務。民主化以後，各國外交部同仁加班已成常態，不管是我國還是東京霞關外務省、美國華府霧底洞（Foggy Bottom）國務院皆是如此超負荷狀態，於是主導外交政策方向，常成了政治任命官員的責任。

在美求學時期，二十世紀現實主義學派奠基人之一摩根索的高徒湯普森曾告訴我，必須從國家利益思考問題，不能在輿論的祭壇上犧牲良好政策；不能放棄領導輿論來支持良好政策，而且要利用國際輿論支持強化政策。

英國牛津大學加拿大裔史學巨擘麥克米倫（Margaret MacMillan）教授在評論加拿大外交政策時，也表示民主政府需要傾聽輿論，但也要嘗試教育它、領導它。她含蓄地表示，加拿大不需要新的外交政策，只是要多一些新活力。曾任美國國務卿的季辛吉（Henry Kissinger）也明確指出，政務官的責任是清除實務與願景鴻溝的藝術。但民主國家為了短期政治利益而向民族主義、民粹思想妥協的例子，卻是屢見不鮮。

世界上的民主國家都重視國際規則（rules）、機制（institutions），但我國自一九七一年離開聯合國，此兩者轉身便成了拓展外交關係的限制。除了美國仍是超級大國，常有符合自身利益的考量，對我國政策仍維持一定彈性與空間，其他民主國家對我多採取遵循傳統國際法的法理解釋，尤其是外交部。以國家為會員資格的國際組織也是如此，甚至更為嚴格。

近年，台灣民主蓬勃發展，高科技成果舉世稱羨，中共的強勢與反民主作為逐漸招致國際反感，再加上美國的「說服」，我國和諸民主國家在雙邊交往及議題設定上確實有長足進步，但在多邊國際組織的處境，仍與國人的期待有不少距離。

沒有悲觀的權利

我國的外交制度，應以二○○○年首度政黨輪替為分界。國家的兩個主要政黨，隨著民主多元化，就民族認同及國家定位，有了不同的論述與解釋，因此，外交部政策制定與執行策略自然有各種爭論，當然，國際現實是難以撼動的。在執行面，檯面上的人事任命顯而易見。陳水扁總統任內，真正由外交部外空降的政務任命並不多，馬英九總統亦然，重要原因還是可以變動的空間有限，因為具實際經驗、符合任用資格的資深外交官，職涯多始自國民黨執政時期，而在蔡英文總統執政的八年間，執政黨熟稔國際事務的人才日漸成熟，政務任命增加也是必然趨勢，我便是在這樣的背景下，扛起外交部長一職。

　　

二○一六年五月二十日，就任外交部長的典禮上，老長官錢復、丁懋時、簡又新、陳唐山等歷任外長蒞臨現場鼓勵，令我深為感激。在席間發表談話時，特別提到薩利機長的故事，他沉穩、熟練、勇敢掌舵，在航機迫降河中時確保乘客和機組員安全、無一傷亡的故事，並引以自勉之。希望不會遭遇類此橫逆之事，但我們也要有信心，準備好應對一切艱難。

我特別提到，身為中華民國外交官，沒有悲觀的權利。我們面對的可能是來自於歷史、制度、國際關係等的「原罪」，要翻轉談何容易，可以想見的是注定坎坷曲折，但仍應盡最大努力克服險阻，時時以國家利益、人民福祉為目標努力奮鬥。這番話說來實在嚴肅、沉重，但充分表達了自己的心情、對前景的評估，更重要的是，希望能夠藉此與外交部所有同仁互勉。

我認為，民主國家外交制定政策的目的，是：維護國家安全、主權獨立完整，執行民主政府的外交政策，並同時維持國際尊嚴，促進國家經濟、貿易繁榮，保護人民在外權益，使全民均能受惠。

外交部同仁同在一艘船上，面對相同的困難，瞄準目標，共同往前奮進。我們是維護國家安全、主權獨立的夥伴，共同切實執行民主政府的外交政策，維護國家在國際上的尊嚴，不只是追逐理想，還要具有熱情、實踐理念，更重要的是，擔任爭取全民幸福與利益的超級業務員，促進繁榮貿易、昌盛國家經濟。

一生為此刻做準備

二○○九年一月十五日，薩利機長（Chesley Sullenberger）駕駛的全美航空（US Airways）Ａ三二○客機，預定由紐約拉瓜迪亞機場起飛，卻在起飛爬升時遭加拿大黑雁群鳥擊，雙邊引擎同時熄火，完全失去動力。

經驗老到的薩利機長知道以飛機當下的情況，撐不到轉降附近的任何機場，便決定在升空六分鐘後緊急迫降於哈德遜河。這項決定大膽而冒險，幸而機上一百五十五人皆平安無事，此事後來被稱為「哈德遜河上的奇蹟」（Miracle on the Hudson）。薩利機長事發後接受CNN採訪時，表示自己終其一生都在為這一刻，為應付最不可能發生的事情做準備，這讓當時仍任駐加拿大代表的我看了深受感動，奉為榜樣。

薩利機長的表現，顯示了經驗的可貴和遇事沉著、冷靜、精準判斷的重要性，讓他在事發當下能夠當機立斷，罔顧機場塔台要求回航的建議，選擇以嫻熟技巧操作，成功迫降於河面，再加上事件發生在早晨，紐約市政府及民間力量得以迅速集結救援，將這場劫難的傷害降到了最低。聯邦飛安委員會後來啟動專案調查此事，過程漫長又煎熬，令薩利機長痛苦萬分，但他撐下來了，直到最後贏來公道昭示天下，證明當下的判斷正確。所受的專業訓練，強大的心理韌性，都是解除空難危機的關鍵，也是他挺過質疑與龐大壓力的重要支柱。

前一節提到我正式就任外交部長當日，便是以此故事勉勵外交部同仁。我也希望自己能像薩利機長一樣，能以冷靜、沉著的思考，迅速判斷最好的解決方案，且準備萬全，面臨任何不順境況都可及時為總統提供最好的建議，共同應付最橫逆的狀況，領導外交部這艘大船穩健前行。

薩利機長的故事後來翻拍成了電影，機長角色由兩度奪得奧斯卡金像獎最佳男主角的湯姆．漢克斯（Tom Hanks）飾演，二○一六年九月在台上映。我和池琳利用中秋連假前往戲院觀賞，後來也推薦同仁們欣賞該片，希望大家都能從中得到工作上的啟發。

作者為中華民國外交官，生於台灣台北市。自最基層駐美代表處諮議起歷練，曾任外交部專員、專門委員、行政院新聞局副局長、北美司幫辦、副司長，後前往美國任駐波士頓處長，回台後任北美司司長、新聞局副局長、局長，以及外交部政務次長，後外放任駐歐盟、比利時代表、駐美代表、駐加拿大代表，復回台任外交部長、國安會祕書長、總統府祕書長，於海峽交流基金會董事長職退休。

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書名：《和光同塵：一位外交官的省思》
作者：李大維
出版社：聯經
出版時間：2025年6月