高市首相的「舊金山和約雙刄劍」

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11月7日，日本首相高市早苗在國會有關「台灣有事」的答詢，一方面引來中國全方位追殺，另一方面也引起日本國內擔心中日關係惡化。而高市則抬出《舊金山和約》來解套，這一招對日台關係會來什麼影響？

日本最大在野黨立憲民主黨一再於議會質詢高市，企圖要高市收回11月7日「台灣有事」相關發言。最近一次是12月16日參議員廣田一質問她當初的發言是否為個人見解？高市面對在野黨重覆針對這個議題的質問時，一方面不再談論台灣具體實例，而稱「何種情況構成存亡危機事態，必須依照實際發生狀況，由政府綜合所有資訊做出判斷」；另一方面也堅持自己的發言與政府一貫立場並無二致。

日本朝野針對「台灣有事」的對話中，最值得注意的是一次是在11月26日，高市與四個在野黨黨魁舉行「黨首討論會」時與立憲民主黨魁野田佳彥的對話。

「黨首討論會」是由首相召集的國會跨黨派政治說明會， 不具決策性質，但具有朝野公開辯論、首相對在野黨領袖說明重要政策的作用。這也是高市早苗就任首相後第一次出席黨首討論，而當天的焦點就是最大在野黨黨魁野田佳彥針對「台灣有事」導致中日關係緊張與高市的交鋒。

野田批評高市11月7日在國會答詢時過於明確界定「台灣有事」，他主張日本應該維持「戰略模糊」，稱高市的做法損害國家利益，並質問她是否該為日中關係惡化負責。

《舊金山和約》再度登場

高市在回應野田的質疑時引用《舊金山和約》稱：日本對台灣「已在《舊金山和約》放棄所有權利及權限，沒有立場認定台灣的法律地位。」由於高市避談台灣實例，野田認為她事實上已經撤回了11月7 日的發言；不料中國卻不領情，要高市收回「錯誤言論」。原因很清楚，這次高市引用的是中國最忌諱的《舊金山和約》。

首先要瞭解立憲民主黨一再質詢這個問題的動機。立憲民主黨是中間偏左的政黨，一向反對修改《日本憲法》第九條「和平條款」，反對前首相安倍晉三制訂《安保法》擴大集體自衛權。野田佳彥雖然肯定美日同盟，但強調要和中國理性對話，而非以意識形態、價值外交和中國公開對抗。野田佳彥對高市早苗回應的理解有一定的道理，因為高市稱，依《舊金山和約》日本沒有立場認定台灣法律地位，也代表著未在台灣問題上預設立場、刻意與中國對抗。

但《舊金山和約》卻是雙面刄，高市的回答可解釋為日本對台灣問題無權置喙，另一方面提《舊金山和約》卻也等於表達認同「台灣地位未定論」——這項和約只說日本「放棄」台灣權利權，卻沒說將台灣交還給中國，也等於間接質疑中國宣稱擁有台灣主權的正當性。中國當然也意識到這個陷阱，因此中國外交部發言人毛寧公開譴責高市早苗，要求日方「收回錯誤言論」，同時稱《舊金山和約》因為沒有中華人民共和國參加，是「非法、無效」的文件。

中國方面的表態也是延續今年夏秋以來、藉紀念反法西斯戰爭勝利80周年紀念活動對台灣問題大肆進行法理戰、宣傳戰的主旋律。中方強調《開羅宣言》、《波茲坦公告》已確認台灣歸回中國，是中國對台灣主權的法理根據。

《舊金山和約》引出台灣地位未定論

中國主張《開羅宣言》、《波茲坦公告》而否定《舊金山和約》，這種論述是否有道理？

1943年的《開羅宣言》中稱：「日本所竊取於中國之領土，例如滿洲、台灣、澎湖列島，歸還中華民國。」1945年的《波茨坦公告》則明文「必須實施《開羅宣言》之條款。」至於1951年的《舊金山和約》，對台灣問題則只稱日本「放棄」台灣與澎湖權利，並未指明移轉給誰。

蔣介石代表中國參加了開羅會議，而波茨坦會議則沒有中國代表，但宣言由美英中聯名發表。國民黨政府一直高度宣傳《開羅宣言》，把它當成對蔣介石國際地位的高度認肯。黨國教育下的台灣人也都對《開羅宣言》耳熟能詳；相對的，國府被排除在舊金山對日談判大門外，所以教科書對《舊金山和約》都略而不談；不過台獨運動者特別重視《舊金山和約》，視之為台灣地位未定論的法理基礎。

《開羅宣言》、《波茲坦公告》公布時，中華人民共和國還未誕生，而《舊金山和約》則是受韓戰爆發催化，美國為了拉攏日本一起圍堵共產勢力擴張，加速要完成各國與日本的和約；但對中國而言，前面兩份文件對台灣問題的述敘都比《舊金山和約》對中國更有利，而且中華人民共和國宣稱繼承了中華民國，因此也繼承了《開羅宣言》、《波茲坦公告》宣告給中國的權利。

所以北京熱烈擁抱這兩份政治文件，而宣稱兩個中國都沒參與的《舊金山和約》是非法文件。只是中華人民共和國在做這些法理戰宣傳時刻意混淆一個重點：《開羅宣言》、《波茲坦公告》只是政治宣言不具國際法的效力，《舊金山和約》則是正式國際條約、具有法律約束力。《舊金山和約》不讓中華民國參加，就是刻意不處理台灣問題，這也是台灣地位未定論的重要論據。

兩個中國都被排除在《舊金山和約》之外

中華民國為什麼被排除在舊金山對日和談之外？英國是關鍵因素。英國首相邱吉爾（Winston Churchill）在開羅會議時就很瞧不起代表中國的蔣介石。邱吉爾在會議期間一直抱怨蔣介石夫婦佔用了羅斯福（Franklin Delano Roosevelt）總統太多的時間；在他的認知中，開羅會議是他和羅斯福去德黑蘭見史達林（Joseph V. Stalin）之前的會前會，蔣介石出席根本就是干擾。 邱吉爾首席軍事幕僚艾倫布魯克（Alan Brooke）在日記中抱怨道，不該「把中國戰區最高領導人拉進盟軍戰略層級」，並批評蔣介石缺乏現代軍事常識。

1949國府撤至台灣後，英、美兩個戰勝國，甚至戰敗國日本對台灣的國民政府態度更急速惡化。英國在1950年率先承認中共政權，是西方陣營中第一個承認中華人民共和國的國家；一方面因為英國貪圖在中國的商業利益，另一方面忌憚中國勢力介人香港，因此不想得罪中共政權。 既然英國在法律上承認北京政府代表「中國」，在國際會議上就不可能邀請台灣的中華民國政府代表中國與會。在英國堅持下，在台灣的國府只得和日本單獨簽訂《中日和約》。

至於《舊金山和約》也在美英協議下不處理台灣地位問題。美國不想讓台灣落入中共政權之手，而英國又不想為台灣得罪中共政權，因此兩國就對日和約達成三點協議：一、在中國缺席下進行多邊和約；二、日本自行決定未來對中國態度；三、日本放棄台澎主權，《舊金山和約》不處理這些島嶼未來。美國駐華大使藍欽（Karl L. Rankin）告訴國府外交部長葉公超，若在和約內明訂台灣歸屬中國，則台灣問題成了中國內政，美國頓失協防台灣法理依據。最後蔣介石也被說服了接受對日和約不談台灣地位問題。

《中日和約》談判一波三折，最後在《舊金山和約》生效前簽定

台灣的中華民國政府和日本政府單獨談判和約進行的並不順利。在國民政府的宣傳中，戰後的日本人都很感念蔣介石「以德報怨」，讓日本得以重生。「以德報怨」一詞最早是日本新聞媒體用來形容1945年8月15日蔣介石發表的〈抗戰勝利告全國軍民及世界人士書〉。他在演說中說：「我中國同胞們必知，『不念舊惡』及『與人為善』為我民族傳統至高至貴的德性。我們一貫聲言，只認日本黷武的軍閥為敵，不以日本的人民為敵。」

此外，蔣介石在開羅會議曾建議戰後由日本人民自己決定天皇體制存廢，因此讓皇室得以維繫；戰後蔣介石對中國戰場數百萬日軍的遣返也頗仁道──雖然他也想利用日軍阻止共產黨軍隊擴張地盤。此外，他也反對盟軍分割佔領日本。這些作為的確都讓日本人感念，但現實政治上，日本政客並非只用感情處理戰後的兩國中國問題。

日本和國府進行和約談判前四個月，日本首相吉田茂在1951年10月間才在國會表示，日本願和北平政權互派代表，而且「如果在三年內北平政權提議在舊金山多邊和約的基礎上同日本締和約，日本將毫不猶豫準備談判。」不過因為韓戰因素讓美國反中共，田吉茂在美國壓力下才改口向美國保證不會和「中國共產黨政權」締約。

1952年日本派代表河田烈來台北談判和約，過程中對國府百般刁難。日本一開始不想用「和平條約」的名稱，因為這代表著戰爭結束後的戰勝國與戰敗國的關係，而日本有意否定國府和其他同盟國相同的位階。至於和約適用範團，蔣介石還幻想著國府代表著整個中國，日本則堅持和約只適用於國府統治區域。

其實國府原本並未放棄對日本求償，但美國急於把日本納入反共聯盟，要求盟國不得向日本求償，在《舊金山和約》中只列入「服務賠償」，也就是藉由日本人勞役恢復戰爭受害國的生產。國府也在對日和約中於棄對日本求償，也未要求「服務賠償」。

日本代表在文本內容上不願對國府讓步，但國府急於在《舊金山和約》1952年 4月 28日生效前和日本簽約而最終讓步。因為國府擔心《舊金山和約》生效後，日本從盟國佔領地變成獨立自主國家，美國對日本政府影響力降低，談判將更困難。對日和約簽訂後，國府主談代表葉公超曾感嘆：「日本人太難對付了！」

七十多年前先因為國民黨政權在中國內戰中一路敗退到台灣，接著韓戰衝擊讓東亞地緣政治劇變，而讓台灣問題懸而未決；一方面台灣成了被排除在國際和約中的孤兒，同時卻也為台灣保留了一線生機。如今《舊金山和約》再度成了印太地缘政治中法理攻防焦點。台日關係也在安倍晉三執政時走向正常化，2017年日本駐台代表處「日本交流協會」終於正名為「日本台灣交流協會」；如今繼承安倍路線的高市早苗秀出《舊金山和約》這把雙刄劍，也讓台日關係有更開闊的想像空間。

作者本名郭宏治，資深新聞工作者、專欄作家。SUNY-Binghamton 社會學碩士，台大經濟系學士。