地方創生的想像與現實（中）：本地與外來的永恆拔河

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「我操你媽的台北！」《海角七號》男主阿嘉在台北暗巷砸壞吉他回到故鄉恆春，但是阿嘉發現自己在台北是不得志北漂青年，返鄉後也格格不入。恆春在地者對於身份也十分敏感，當徵選樂團時，還必須以身分證區別在地人和外地人，連定居當地賣小米酒的馬拉桑都被代表會主席當成不屬於恆春的外地人。儘管阿嘉本身是格格不入的返鄉青年，但是當田中千繪飾演的友子大發雷霆指責阿嘉不負責任後，阿嘉隨口對勞馬說出「她講哪一國中文你聽得懂啊？」暗指她的「外國人」血統。

儘管《海角七號》最後以愛克服這些身份差異，不過在地方創生的歷史中，本地人與外地人的拔河是一個永恆存在的議題，而且這些議題又因為本地資本與外來資本的衝突而被放大。

相對於九份老街，南庄老街可說平凡無奇。九份老街經典的礦業歷史及懷舊氛圍、依山傍海的山景、獨特的美食，加上《悲情城市》在此取景以及《神隱少女》的湯屋場景，使其在台灣與海外皆具有高知名度。

南庄桂花巷發展觀光業的歷程

反觀苗栗南庄，雖然在日治時代林業及礦業發達，有豐富的多民族文化及山景，但在2002年被納入獅頭山國家風景區之前，雖然不能說沒沒無聞，但絕非知名景點。被納入獅頭山國家風景區之後，得益於中央政府資源的挹注，得以在自然及人文景觀，像是南庄聚落文化區、蓬萊遊憩區、向天湖及鹿場遊憩區及南庄礦業觀光區，獲得軟、硬體的規劃及建設，咖啡店及民宿興起，開始發展觀光業，但此時遊客及進駐商家仍不多，也沒有任何類似管理委員會的中介組織協調整體營運策略。

南庄老街的桂花巷原本只是一條在地人家養雞、養鴨的後巷，有些閒置的空屋與空地，環境髒亂，建築物也破敗不堪。改變始於愛鄉協進會成立桂花巷工作坊。愛鄉協進會是從基督會長老教會木笛班發展而來，南庄基督會長老教會為了傳福音推動音樂造鄉的社區營造，而吸引了一批在地知識分子，成立了愛鄉協進會，愛鄉協進會陸續成立了次團體，其中木笛班及合唱團是由南庄基督會長老教會所推動，在地知識分子則發行《南庄人》季刊做為討論公共議題的刊物，除了傳遞社區總體營造理念，也建立南庄居民的在地關懷意識。

愛鄉協進會的成員一直有個為在地興建多功能教育館的夢想，為籌措興建經費、推廣藝文活動，巫媽媽和牧師娘合資成立桂花巷工作坊。他們向教友以便宜租金在桂花巷飲食店旁租用一個咖啡廳格局的空間，除了販賣冷飲、小吃，他們也將這裡營造為藝文中心及公共空間。因南庄雕刻及繪畫風氣鼎盛，他們定期在這裡舉辦展覽展示南庄藝術家作品，除此之外，南庄教會木笛班也不定期在此表演。

儘管如此，此時的桂花巷依舊雜亂不堪，根本無法吸引人潮。適逢政府推動社區總體營造，加上具有策劃新竹音樂節經驗的文史工作者曾老師加入，愛鄉協進會向文建會提出「桂花巷環境工程改造案」，這是一個前期規劃案，共有經費100萬元，其成果將會做為第二期執行案審核評審依據。在愛鄉協進會的動員下，陸續舉辦社區居民說明會、文化講座、社區觀摩、文史調查與問卷調查、居民訪談、環境打掃及最重要的南庄桂花巷音樂藝術季，這些活動促進居民參與與提升在地認同，即使是像是環境打掃與整理這樣簡單的活動。

桂花巷音樂藝術季是由下而上的公民行動

桂花巷音樂藝術季長達一個月，有別於過往大型慶典活動，雖然有政府計畫補助，桂花巷音樂藝術季是全然由下而上的公民行動，透過媒體報導吸引大量外地旅客到桂花巷，凸顯了在地常民文化透過文化中介者的實作與市場再現的過程，得以被重新敘事與意義化，成為可供消費的文化意象。

與之成為鮮明對比的是同時發生的南庄觀光產業協會的推廣活動。2001年成立的南庄觀光產業協會成立於2001年，不過會員中僅有六、七家是南庄商家，當時在政府經費支持下，輔導商圈設計店家特色商標、明信片、南庄電子故事書、發行觀光護照等促進觀光的活動。雖然活動十分有趣，不過計劃結束後，卻沒能留下任何遺產。

批評者將之歸咎於外地人的活動，因為是外來者的詮釋，執行者多是外地專家，其行動邏輯無法與在地的常民生活融合，也難引起旅客共鳴。相較之下，桂花巷由在地知識分子推動，建基於既有長老教會的社會資本，能夠引發在地者的參與，挖掘在地文化特色，更容易獲致成功。

但是桂花巷很快也遭致批評。在桂花巷工作坊改造桂花巷後，吸引來的遊客卻驚訝的發現，桂花巷中沒有桂花。其實桂花巷最初只有一家桂花巷飲食店賣麵，並沒有桂花，外地旅客對地方的想像與社造團體挖掘的地方感之間存在落差，用法國學者Deleuze & Guattari的話說，就是兩者之間產生了非符號化斷裂（asignifying rupture）。

桂花巷成為「文化產業化、產業文化化」的樣版

利益攸關的在地商家很快發現這塊空白，為了解決名不符實的問題，商家開始將桂花意象轉化為可消費文化符號。如2001年開始營業的「江記湯圓」率先開發了桂花釀湯圓，2005年專賣桂花釀產品的「傳奇桂花釀」加入，2009年更增加了桂花蛋捲、桂花香腸等商家，各式桂花相關產品陸續被刻意地開發出來。最終，文化的空白與斷裂被補足，在商家的再詮釋下，帶動了桂花巷商圈的興起。直至2011年，經過十年的發展，桂花巷已從只有4家店家、大部分空屋的情況發展為35家商店的商圈，其中店名或產品與桂花有關的有18家，超過半數，桂花巷也成為了政府提倡「文化產業化、產業文化化」的樣版。

愛鄉協進會離開桂花巷後，仍持續人心再造運動一段時間，2002年，他們邀請藍山園藝協助桂花巷的再造，其費用由藍山園藝贊助，同時有許多熱心居民參與，他們利用乃木崎石踏板砌為改造環境的花台及座椅，也有村民提供了原生於附近山上的筆筒樹、蕨類及姑婆芋等植栽在巷內種植，藍山園藝還蒐集了蛇木板廢料將斑駁閒置的水泥牆面拼貼改造為植物牆，但這些努力在桂花巷商圈化後已不復見。

此外，老郵局原本要被拆除，在愛鄉協進會的努力下，被保留了下來，但愛鄉協進會所規劃的「人文植物會館」在缺乏商業模式下無法持續。爾後，由南庄鄉觀光產業協會接手，做為南庄歷史與文化特色的展示館，同時用來販售在地特色商品，其營收則做為修繕及維護建築的經費。早期婦女洗衣的水汴頭則被改名為洗衫坑而成為景點。如今已幾乎完全看不出當初社造的做為，獨留商業發展的軌跡。

邱星崴的在地努力

當商業化開始發揮力量後，傳統的協會也不得不讓位，桂花巷的地方創生進入了下一個階段，其中的代表人物是邱星崴。邱星崴是南庄人本地人，於2008年大學畢業前，便以社區營造方式返鄉，一面進行田野調查、辦理訪調營隊、發行社區報，一面參與社會運動。2009年由於反對政府推動的《農村再生條例》，加入「台灣農村陣線」協助農民抵抗土地徵收。大埔事件後，他體認到南庄鄉民、公民與國家之間的斷裂，於是成立「大南埔農村辦公室」投入農村再造，串連南庄、三灣、頭份、竹南的社區工作者發行刊物、進行文化傳承、協助小農復耕、推動社區支持型農業、參加農夫市集，希望能夠突破既有的產銷通路。於2014年成立社會企業「耕山農創」，並在隔年獲得慕哲社企創投投資450萬元。

耕山農創的發展策略是以南庄在地產業作為起點，重新打造在地產業鏈。邱星崴先是租下老礦工民宅開設「老寮Hostel」，以此為山林的入口提供背包客山野旅行、慶典旅行以及產地旅行等深度體驗。此外，也提供二周到半年的打工換宿，為地方挹注年輕人的創意與勞動力。有了背包客棧的基本收益來源後，邱星崴提出「農創」的概念，開設「VALAI」農創店，與在地小農合作，提供在地風味餐飲與農創精品，並創立在地農創市集「山風市集」。除此之外，也與中港溪產業文化復耕協會合作，於大同路林務局宿舍策畫產業歷史常駐展、在永昌宮前策展溪流老照片，並創作社區音樂劇場《河壩》。面對南庄鄰近國小廢校趨勢，邱星崴則是計畫利用廢棄小學校閒置空間復興地方農產加工工法。

以承載歷史記憶的老屋做為地方與外界連結的入口，成為許多地方創生團隊的起手式，包括天空的院子民宿及甘樂文創藝文食堂皆然。和早期的社區營造相較，當代地方創生的差別不在改造、經營空間，而是用更現代的手法連結外界。除了打工換宿的實體連結，應用網路資訊科技及募資平台，擴大了其行動跨域傳播的可能。除此之外，地方創生團隊也善於透過在地資源的盤點與整合，設計小旅行、發行地方誌推廣在地生活體驗，協助外部消費社群認識及接觸當地，從而建立起在地生產者與消費者的持續性互動，目標在建立可持續的生產者支持系統，希望能夠翻轉地方經濟。

如何建立可持續性的生產者支持系統是大難題

在這股新興的改造力量的作用下，社區導覽變成了小旅行、文史工作與田野調查成為了文創商品，田作則成為體驗經濟。地方創生團隊企圖透過對在地性的理解與轉譯，將地方文化資本轉化為經濟資本，從而復興在地產業。地方創生團隊做為地方的轉譯者，透過行動與新媒體工具，創造聲量與人流，但這並不足以建立可持續性的生產者支持系統，光是把人帶進來，若無法解構「外地人駐地，買外地貨，批給外地客」的經濟模式，翻轉地方經濟仍無可能。

耕山農創創立至今十年，在商業上雖然可以自足，但VALAI農創店成效有限，許多產品卻仍處於市場試驗階段，山林學寮保留在地技藝的理想，最後僅限縮於做深度導覽。他也嘗試推動在地交通，希望能夠透過離尖峰時段的差別訂價，向觀光客與在地人士收取不同費用，希望也能將老街的人潮引導至偏鄉。不過邱星崴也坦承，當觀光客湧入，耕山農創量體太小，外部經濟力量能輕易地將他的努力淹沒：「返鄉從事社會創新的青年，與其說是地方性的擔綱者，不是說是地方性的轉譯者。轉譯者，定位在界面之所在，在於主流社會與地方社會接引之間，就像是漁塭上的供氧機，不斷翻打水面，將空氣注入水下，也將水花四濺空中。但這樣的淺層擾動，是不足以翻轉的。」

缺乏創新的小城市，一旦衰落就很難靠自己的力量復興

為什麼翻轉地方經濟如此困難？因為振興衰落的小鎮從來都不容易，而且本就是一個全球性的難題。世界上的創新大多發生在大城市，因為大城市資源富饒、人文薈萃，吸引不同類型的人才與思想相互激盪的機會，並以充足的資金與多樣的資源，提供創新之所需。缺乏創新的小城市，經濟通常依靠單一或少數產業維持，一旦衰落就很難靠自己的力量復興。

例如英國Skegness等海濱小鎮，原依賴國內觀光維生，但是隨著國際旅遊興起便吸引力大減，導致城市逐漸衰退，而原規劃為倫敦居民度假小鎮的Jaywick，更成為全英國最貧困的地區之一。

英國的新特蘭（Sunderland）依賴煤礦與造船業，隨著煤礦與造船在英國的衰退，出走的煤礦與造船業從未再返回新特蘭，該市也持續蕭條至今。即使美國底特律（Detroit）規模並不算小，但是高度依賴汽車業，隨著美國汽車業面對全球競爭而不景氣時，底特律不僅人口大量外移，市政府還曾宣告破產，直到近兩年情況才略有好轉。當產業的沒落是國家整體的趨勢時，單一城市無法力挽狂瀾。

地方創生者的理想是在地人士挖掘地方文化的獨特性、改造地方社區，結合地方資源創造產業，將商品與服務賣給外地人，減少人口外流或甚至吸引人才回流，以翻轉地方經濟。

但這任務先天上就不容易。在台灣農業人口衰退與少子化的整體趨勢下，想要振興農業提供更多就業機會，實屬不易；若將重點放在服務業的觀光與文創，地方也未必有足夠的人才能夠挖掘地方文化特色並實踐商業化，前者（文化）需要具有在地的獨特性，後者（商業）卻需要供應大市場的普遍性，兩者不僅分屬不同知識領域，也經常分佈在不同的人身上。

雖說全球在地化（glocal）倡導「越在地就越全球化」，但是創造產業需要多樣技能與人才，開拓市場所需要的商業資本與知識往往超過單一小鎮的能力。在市場競爭下，資源會分配在那些受到市場歡迎的項目上，而產生相互模仿的壓力，最終演變為不同城鎮競爭國內旅遊市場的零和遊戲，而非如何將餅做大的不同賽局。

要讓貧窮地區擺脫貧困，最佳方式是鼓勵當地民眾向大城市遷移

企圖以文創產業發展地方創生的另一種限制是，這基本上和世界大城市的發展史不同，往往只能以小規模的方式復興城市，這是最基本卻最常被人忽略的條件。哈佛大學教授格雷瑟（Edward Glaeser）在《城市的勝利》中回顧美國與世界其他城市的發展歷史，發現如果要讓貧窮地區的民眾擺脫貧困的最佳方式，並不是協助地方發展，讓貧窮地區變得富裕，而是鼓勵當地民眾向大城市遷移，畢竟自工業革命後，各國在高速經濟發展的過程中，都經歷過農村人口向城市移動的大遷徙。擺脫貧窮的最佳方式不是政府將資源挹注在沒落的小鎮，而是投在地方的公立教育上，投資在偏鄉學生可以帶著移動的人力資本，令其可以到其他城市發展時無入而不自得，才是擺脫貧窮最有效的方式。

而回顧城市發展的歷史，格雷瑟也發現，文創產業或許可以拯救一個城鎮的美學，但是其重要性卻無法與市政服務相提並論。真正能夠促使城市發展的關鍵，往往不在美學，而是交通、教育、治安、醫療、居住等基本需求。那些真正能夠順利發展、吸引人們前來定居的城市，都是在這些條件上表現優異，提供高品質公共服務的城市，而非文創產業興盛的城市。

明白以文創產業進行地方創生的規模限制後，我們可以進入地方創生的脈絡。為了突破地方的人才與資源的限制，促成地方與外界的連結便十分重要。只有當地方能夠借住（leverage）其他地區的資源與人才，加以累積、重組與再生不同的資源與能力，才有機會突破小鎮困境。

連結的重要性，是將雙方的本質從交易導向改為關係導向

連結的重要性不僅在於帶來多樣性的資源與能力，也將雙方的本質從交易導向（transactional）改為關係導向（relational）。組織生存於眾多組織所組成的生態系中，有些組織能夠將與其他組織的關係轉化為競爭優勢，管理學者在上世紀90年代提出關係資本（relational capital）的概念來解釋其中的機制。例如哈佛大學商學院的Ranja Gulati等人認為關係資本是指企業與其客戶、供應商、聯盟夥伴以及員工的關係網絡所產生的價值。關係資本屬於一種核心資產，其特色在於透過互信、互惠和長期互動所累積的無形價值，能夠促進學習、有利於知識與技術移轉，並且抑制投機主義的行為，為企業帶來競爭優勢。

這帶我們回到本地人與外地人的辯論。從連結的角度而言，本地人與外地人各有其優劣勢：本地人強於在地連結，而外地人可以帶來本地人所缺少的外地連結。用史丹佛大學社會學者Mark Granovetter的術語來說，外來者因為和地方關係鬆散，可能導致鑲嵌不足（under-embeddedness）的問題，容易成為交易導向，讓在地人士更加懷疑外來者是否心懷鄉土。

相對的，在地人士發展地方創生的隱憂之一是過度鑲嵌（over-embeddedness）於既有的社會關係，甚至讓地方發展過度受到地方既有權力關係的影響，成為侍從主義（clientelism）。例如關係良好的地方人士容易獲得地方政府的發展經費，作為政治上支持的代價，從而排除了政治關係弱勢獲得政府經費的可能，擴大了不平等。

鑲嵌不足的外地人不僅可能地方認同不足，更重要的是，他們難以從地方的角度理解在地事務，尤其是牽涉到複雜的人際關係網絡時尤其如此。相對的，本地人參與地方創生的困境在於過度陷入地方現有的關係網中，而難以超脫，結果往往只能複製現有的關係結構，限制思維與行動的自由度，難以產生新的思維模式。

資源的運用也是如此。鑲嵌不足的外來者，未必能夠將資源投入在地方最需要的地方，但是過度鑲嵌的在地者，關係良好的派系往往會獲得不成比例的資源，並將資源投入建立關係最需要的領域，未必是地方最需要的領域。

邱星崴曾經談到，在地社區普遍存在侍從主義，在地居民普遍認定「徵召」應有一定的報酬，而使得桂花巷環境工程改造案在執行期間引起地方質疑「賺很多」，後續計畫也引來搶標，還導致愛鄉總幹事得罪想搶標的兩個村和鄉公所而被調到苗栗縣政府，阻礙了地方創生的發展。

藍色東港溪協會理事周克任則提及他親身經歷的另一個相反案例。當時地方政府有一筆地方發展的經費，以地方創生的角度而言，是一筆相當龐大的經費，但是最後這筆經費並不是給了關係良好的在地人，而是從台北下來的外地文化名人。他猜測是因為縣長已經連任兩屆無法再選，與其繼續投資早已過度鑲嵌的在地人際關係，不如投資在台北的人際圈以獲得北上發展政治的機會。

葉狀和根經式網絡的不同性

這些例子說明關係網絡的複雜性，地方創生者既面對嚴密的結構限制，仍具備一定改變結構的能力。例如Gehman、Sharma及Beveridge認為，行動者能被創造並使其具備制度行動的能力，以改善我們所面對的重大挑戰；他們將此建構及組成行動者的實作過程稱為制度創構（institutional entrepreneuring）。從連結的角度而言，他們將制度創構區分為葉狀式組構（arborescent assembling）及根莖式組構（rhizomatic assembling）兩種模式。

葉狀式組構是階層式的，行動者的行動須根據既有的管道傳播，行動者的身份和利益是固定的，群體是透模仿同形所發展出來，因此其組成往往是封閉、自我參照的（self-referential），一旦出現斷裂，通常會尋求更高階層來調合。政府的規劃通常是階層式的，在桂花巷的案例中，愛鄉協進會與村及鄉公所衝突時，解決方式是由更高的政府機關訴諸權力介入。

根莖式組構則是開放、相互連結且具異質性的。行動者的行動會經由橫斷式的（transversal）路徑傳播，各個節點都可能發生斷裂，所有的元件都是透過「逃逸線」（lines of flight，指逃離固定慣例）所安排，發生斷裂時，會由新的連結或舊連結的重生來解決問題。

例如2011年在形塑桂花巷成為特色商圈時，開業的26位業者中，有高達一半是外地人，大多商品皆非在地生產，商家所提供的產品多半是外地產品。憑空想像而來的桂花成了在地發展的逃逸線，並吸引外部生產體系在南庄在地再組裝。雖然此一模式，因其生產的可複製性及效率性造成桂花巷陷入產品同質化的陷阱，而被批評為「外地商批外地貨賣給外地客的淺碟觀光」，但是南庄老街的確因此吸引人潮，桂花巷也的確從一條髒亂破敗的街道轉型為商圈。

這樣的困境自然不限於桂花巷，愛爾蘭國家經濟與社會理事會（National Economic and Social Council）曾建議「取之於在地、用之於在地」的「社區財富營造」模式，除了鼓勵在地企業能在地投資、在地雇員、在地採購及資源共享之外，最關鍵的是，社區中必須存在具有實質購買力且穩定的定錨機構（anchor institutions）做為在地經濟發展的火車頭。台灣的做法是建立Buying Power社會創新產品及服務採購平台，鼓勵企業透過採購支持社會創新組織的產品及服務，並依採購金額予以公開表揚，多少緩解了外地商人的衝擊。

桂花巷不是一個完美的地方創生典範，但卻提供了一個台灣地方創生的精彩縮影，在既繁且雜、盤根糾葛的議題中，我們聚焦了本地與外地的衝突，回顧了桂花巷的發展經驗，希望讓我們看見限制，但也不要忘記希望。

沈榮欽，作家。法國INSEAD博士，對市場與企業組織感興趣。

莊皓鈞，政治大學科技管理博士，對創業議題有濃厚興趣，本來想進學術圈，卻意外地踏入不同產業新創公司，但仍持續做研究，希望能將個人的學術素養及科學精神推廣至產業。