權力分立與制衡—當前台灣憲政危機與解決之道

1.1K

一、前言

自從國會多數從民進黨變更為藍白兩黨以來，掌握立法院多數席次的藍白兩黨聯手推出一連串大有疑問的法案，首先是修改《立法院職權行使法》，打算自行擴權。當該法被大法官宣告違憲之後，它們就開始從大法官著手，於七名大法官任滿之後，兩度封殺賴總統提名之全部大法官繼任人選，刻意造成大法官人數不足（只剩8人）。接著又修改《憲法訴訟法》（提高大法官評議門檻到至少10人參與、違憲宣告至少9人同意）。讓大法官直接停擺。

正當藍白兩黨以為攔路石的憲法法院已經搬開，可以大顯身手，提出一連串讓民進黨再也無法取回國會多數之法案。沒想到五名大法官在憲法法庭停擺一年之後終於作成114憲判1宣告憲法訴訟法之修改法違憲。而行政院也祭出今後對於違憲之法案「不副署不公佈」，將明顯違憲之法案擋住，不再任由國會多數予取予求。

值得注意的是蔡宗珍等三位大法官在體制外發表公開反對意見書，認為大法官必須服從新版《憲法訴訟法》，否則就是違憲擴權，並認為114憲判1之判決無效。此外，對該事件，中華憲法學會發佈官網聲明意見，另一方面，公民團體、學者與法界人士也有連署表示意見。無論是立場支持或反對114憲判1，問題集中在：究竟是國會擴權或大法官擴權？該問題的背後都是涉及權力分立與制衡，正反面陣營的意見南轅北轍，但唯一的共識是：「立法權與司法權均不得逾越其權力之界限，不得自行擴權」。

114憲判1宣告憲訴法修改法違憲的理由也是該法逾越權力分立與制衡之原則，因此本文要說明：何謂權力分立與制衡？立法權應如何制衡？總統不公佈法律是否是對於立法權之制衡？114憲判1是否為合憲之權力制衡？

二、權力分立與制衡

法治國原則為何是以權力分立與權力制衡為基礎？這是根源於西方政治實踐的經驗總結：權力集中無法防止掌權者濫權與侵害基本權（權力使人腐敗、絕對的權力使人絕對的腐敗）。此外，權力制衡之出發點是確信：權力有自行擴權之傾向，以及權力不可能自己限制自己，也無法指望聖君賢相的掌權者自我限制，而是權力只能透過另一個權力才能有效限制。因此權力分立的目的就是防止權力的濫用與擴權，而且只能透過權力的制衡才可能辦到。由此導引出：權力之所以分立就是用來讓一個國家權力受到另一個國家權力的限制。根據德國憲法學界的通說，權力分立與制衡必須具備下面的元素：

1.權力來源具獨立性

權力分立與制衡的第一個要件是：權力來源必須具有獨立性。權力分立絕非只是將國家功能劃分，並分派給不同的機關行使而已，否則中國古代之吏、戶、禮、兵、刑、工之劃分早就出現了，為何這並不能被認為是權力分立？因為它們的權力來源都是皇帝。也就是最高國家機關之權力來源不得仰賴另一個國家機關，否則該權力就無法獨立。

在我國，總統與立法委員之權力來源都是人民直選。立法院院長是立法委員互選（它們的權力來源都沒有仰賴另一個國家機關）。司法院院長、大法官、考試院院長、考試委員、監察院院長與監察委員的來源都是總統提名立法院同意（也就是仰賴兩個機關互相合作產生），因此都具備權力來源獨立性。

唯一例外的是行政院院長完全由總統任免而無庸立法院同意，因此行政院院長對於總統不具獨立性。由於總統與行政院院長所行使的權力在西方三權分立底下都屬於行政權（執行權），因此雖然行政院院長這個機關之權力來源完全依賴另一個國家機關（總統），但這仍然沒有違反權力分立原則。

2.權力的制衡是：權力之行使需要另一個權力之合作

權力的制衡絕非只是行政院與立法院之間之法案退回覆議與倒閣或解散國會，雖然這也是一種權力的制衡。但權力制衡之另一個重要的元素是：一個權力的行使不是完全由該權力單獨行使，而是應與其他權力合作行使。換言之，權力制衡並不能理解為：行政權只能為行政不能立法，或立法權只能立法而不參與行政，而是必須互相合作與協議。比如外交官談判與簽署條約（行政權），但條約必須經立法院之審查與決議通過，總統才能頒發批准書，因此條約之完成必須由外交部（行政院）、立法院、與總統三個機關之合作才能完成。總統發佈緊急命令、宣戰與媾和也同樣都需要立法院之合作才能完成，雖然這些權力的本質是行政權。此外，在依法行政底下，行政權之行使需要有國會法律之依據，這就已經是國會對於行政權的制衡了。

3.立法權之行使絕非由立法院壟斷，而是也需要數個國家機關之合作

現代權力分立與制衡之意義也絕非立法權由國會單獨壟斷，而是由數個機關分享立法權與互相合作完成立法。從我國憲法之法律保留原則只限於「重要性保留」，而非「全面保留」就可以導引出：立法權並非完全只由立法院行使，而是行政權也有法規命令與行政規則之規範制定權。此外，行政院與司法院（考試院與監察院）都有法律草案提案權。法律草案提出於立法院之後、經立法院三讀通過、行政院院長副署與總統公布之後，該法律才能生效。也就是法律之完成（立法）必須是由行政院、立法院、與總統三個國家機關合力完成，這就是權力的制衡。

在權力制衡底下，憲法所規定的立法程序中，沒有任何國家機關是橡皮圖章或可以被解釋為只能照單全收立法院三讀通過的法律草案而不得拒絕副署與公佈；同理，立法院審議外交人員所簽署的條約也不能解釋為立法院必須尊重行政權（外交權），因此只能批准，不能反對，因為這種涇渭分明的解釋不但事實上辦不到，也違反了憲法上權力分立與制衡之制度性設計。德國通說與德國聯邦憲法法院之判決均本於前述之權力分立與制衡，而認為：德國聯邦總統無論是對於程序有瑕疵或內容有明顯重大違憲之法案均可以不公佈。因此「不副署、不公佈」絕不是非常時期的非常手段，而是一種正常的權力分立與制衡之制度。

4.司法權對立法權之制衡：法律之有效限於未被憲法法院宣告無效之法律

對於立法權之另一個制衡是司法制衡：法律即使已經生效，仍是以該法律合憲為條件：司法院大法官行使憲法賦予之違憲審查權，可以透過宣告已生效之法律違憲無效，來制衡立法權。法治國原則中之「法律優先原則」不只是指「法律優先於行政命令」，而且是還包括「憲法優先於法律」，因此職司憲法解釋權之司法院大法官透過違憲審查，可以宣告違憲的法律無效。各級法院也可以透過具體規範審查而聲請憲法法庭裁判法律是否違憲無效。因此從法律優先原則也導引出司法權對於立法權之制衡。

5. 立法權與行政權對於司法權之制衡

前述行政權與立法權互相介入與共同行使彼此的權力構成權力制衡。反之，司法權由於司法獨立原則之法治國原則，因此由憲法法院法官單獨行使審判權，其他兩權不得干涉。憲法法院之判決不需要得到立法權或行政權之同意，而是二者必須忠誠遵守判決，不得任意主張判決無效。行政權與立法權對於司法權之介入原則上只限於大法官之人事上（總統提名與立法院同意）。

三、權力分立與制衡之前提：制憲權與被制定之權之區分

前述權力分立與制衡是指立法權、行政權、與司法權三者之分立與制衡，此種既分工又互相限制與合作的前提是：這三個國家權力的地位平等，因為如果有某一權力高於另一權力，由於低權力無法限制高權力，則這種權力失衡將無法有效建立權力制衡。我國憲法規定行政院、立法院、司法院都分別是最高國家機關的用意就是揭示這三權之地位平等。

不過在「依法行政」與「依法審判」底下，立法者如果不斷制定限制其他兩權之立法，則豈非立法者獨霸？根據前述權力制衡的理解，這件事情在行政權不副署不公佈底下，以及在憲法法院宣告法律違憲底下不至於發生。除非對於權力分立與制衡有錯誤理解，誤以為立法權是國會主權，優於其他兩權，或錯誤地將行政權之法律副署與公佈解釋為是橡皮圖章，或將程序法解釋為大法官只能遵守不能審查之憲法，才可能讓權力制衡失去作用，以及讓立法者獨霸的事情發生。

學者Martin Kriele說過一句經常被引用的話：「憲政國家無主權者」。因為根據西耶斯（Emmanuel Joseph Sieyès）之制憲權理論，國家主權被憲法重新規範，國民主權取代君主主權，原始主權是歸屬於人民之制憲權（pouvoir constituant）：處分與創設憲法之權力歸屬於人民而非歸屬於國會。

其他所有之國家權力（行政權、立法權與司法權）都是被制定之權（pouvoir constitué），由於它們都是被憲法所創設之權力，因此它們雖然是最高國家機關之權力，但它們被拿掉了自己創設自己之權力，它們均只能行使憲法分配給它們的權限，而不能自行擴權或限縮其他兩權。能夠幫它們擴權的只有制憲權（制憲權主體之人民才有能力處分憲法，在修憲有界限說底下，即使透過修憲也不能拿掉或癱瘓司法權）。

因此被制定之權之國會立法權並不能以代表人民之主權者自居（人民制憲權是人民自己行使，而非由一時掌握多數席次的國會代議行使），或以國會的民主正當性較多就主張國會可以自我擴權、或將自己之權力抬高到優於其他國家權力、或透過程序法之立法而削減與癱瘓其他之國家權力，因為國會這些行為都是逾越了「被制定之權」之權力範圍，而已經侵入了「制憲權」之範圍。

四、行政權對於違憲之立法可以不副署不公佈，司法權可以宣告違憲以制衡

中華憲法學會發佈之批評114憲判1之聲明，居然以大法官非民選，就推論出「司法之本質是反民主多數決」以及「遵守民選國會之憲法訴訟法立法是憲法裁判獲得民主社會信任之唯一基礎」。蔡宗珍等三位大法官更進一步將新修訂的《憲法訴訟法》抬高到憲法位階，而認為「大法官不遵守憲法訴訟法就等於是違憲與濫權」。實則世界上並無憲法法院法官是由人民直選產生的（大法官並非民意代表才能客觀權衡基本權與公共利益之衝突，因此絕非大法官的民主正當性不足）。

我國大法官的產生是總統提名與立法院同意而取得「民主正當性」，這是要確保大法官行使職權能夠既不受總統影響也不受立法院干涉之獨立性。即使是國會多數也不得制定違憲之法律，否則國會就擺脫了憲法之拘束而成為「主權者」了，因此對法律作違憲審查之司法權之本質絕非「反民主多數決」，而是「反違憲之民主多數決」。

大法官之此種權限，如前所述，是來自於「法律優先原則」之法治國原則，其目的是要避免國會擺脫了憲法自行擴權，破壞了權力分立與制衡之法治國體制。中華憲法學會聲明與蔡宗珍這些論述均把民選國會多數所制定之程序法無限上綱，抬到主權者一樣的地位或憲法位階，似乎其他國家權力只能臣服於該國會立法權底下。這些論述之薄弱與牽強令人驚訝，因為只要簡單的一招就破功了：憲法優先於法律之「法律優先原則」。

無論他們如何解釋，均無法否認憲法訴訟法只是法律位階而不是憲法（因為國會沒有權限去制定出高於法律位階的憲法），以及法律是否違憲在我國體制是憲法法院大法官的裁判說了算（而非體制外的大法官撰寫的意見書），若根據他們這種論述，則大法官必須受到大法官認為違憲的「新憲訴法」的拘束，則這就已經違背了憲法優先於法律之法律優先原則與權力制衡原則了。

我們看出立法院自從多數從民進黨改變成為藍白兩黨之後，國會忽略諸多民生經濟問題，而是專門推出自我擴權版本之《立法院職權行使法》或剝奪司法權之《憲法訴訟法》之修改，或試圖引進陸配可以雙重國籍地擔任我國公務人員，或引進不在籍投票，企圖讓整個投票遊戲規則改變。

基於權力制衡，總統對於立法程序有瑕疵或內容顯然違憲的法律，參照德國通說與實務，可以以不公佈來對抗。少數憲法學會之學者以及蔡宗珍等三位大法官對於新國會上台之後總體憲政危機居然可以視如不見，企圖以粗淺薄弱的論述詆毀大法官之憲法判決，逾越分際地宣稱114憲判1無效，其實無法掩蓋它們等於暗助或坐視藍白兩黨的國會濫權與掏空憲法。這些做法與波蘭的國會多數更替之後的毀憲亂政之歷程如出一轍。

2015年波蘭國會多數換成「法律與正義黨」（PiS），它也是利用國會多數來修改波蘭的《憲法法院法》，波蘭憲法法院同樣沒有遵照新法所規定的程序來審查該新法，並宣告該《憲法法院法》違憲。不過，被波蘭的「法律與正義黨」因選舉獲勝所控制的總統、總理、與國會以及少數學者同樣自行宣稱該憲法法院之判決無效並且不遵守。結果引發了波蘭之憲法危機（在司法制衡被拿掉之後，波蘭國會制定了更多侵害司法獨立的立法），他們帶給波蘭的苦難：被歐盟執委會發動法治國調查、被歐盟法院宣告波蘭的司法改革法律違反歐盟法之法治國原則，最後（2021年10月27日）波蘭被歐盟法院科處一天一百萬歐元之罰鍰，被歐盟取消Covid-19之補助款（240億歐元贈款與120億歐元之貸款），一直到2023年波蘭國會大選「法律與正義黨」慘敗之後，才出現回復法治國之曙光，但波蘭之憲政國家性已經元氣大傷。

波蘭國會多數在2016年成功拿掉司法權力制衡之後，透過立法所造成的嚴重災難令人感慨，如果當初波蘭朝野都尊重波蘭憲法法院之判決，不妄稱該判決無效，又豈會有後來的這些幾乎導致波蘭憲政國家瓦解的亂局。法律學者與蔡宗珍等三位大法官豈可不謹慎。

作者為成功大學法律系副教授