造船業的東亞世紀與台灣造船政策芻議

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導論：造船業的東亞世紀

這兩年在貿易戰以及地緣政治的激烈變動下，造船業這個以往在財經報導中存在感極低的產業，突然又成為新聞的焦點。首先是川普意識到美國商用造船近乎消失，對大量中國製船舶進出美國港口的現象高度不滿，決定對中國製的貨輪徵收高額入港費用，在11月美中談判暫停實施一年。而作為造船大國的韓國在與美關稅談判的最終協議中，即利用美國這個需求而以造船業作為對美投資承諾的核心，承諾投資1500億美金，取得製造核子潛艇的許可，並由韓華海洋（前大宇造船）買下費城造船廠作為計畫的起點。

無獨有偶的，日本新任首相高市早苗也將復興日本造船業作為經濟政策的重點之一，起手式便是由規模最大的今治造船併購日本海洋聯合株式會社（ジャパン マリンユナイテッド，英語簡稱JMU）。這些大動作的一個共同背景是中國在當今世界造船市場中輾壓式的存在，更長的背景來看則是二戰以來造船業集中在東亞的過程。

二戰結束之際，造船業基本上時由西方國家所獨佔，而日本從1950年代開始快速崛起，從1954年到1998年間成為世界最大造船國，而在1980年代的高峰期佔有全球近半的市佔。韓國則在1998年超越日本，在1998年至2010年間成為世界最大造船國。中國則從2010年開始成為世界最大造船國。市占持續上升而超越一半以上。大體上中日韓三國在1990年代開始佔有世界造船市場八成以上，歐美商用造船則持續衰落到極為邊緣的程度。

然而作為一個四面環海，無論經貿或是防衛都極度仰賴船舶的國家，台灣的造船業卻始終積弱不振，未若周邊國家的蓬勃發展，而在這波造船業的復興過程中完全沒有發言權，然而就國家安全以及產業的平衡發展來說，造船業的振興仍是一個必須討論的課題。筆者在此僅就這個課題提出一些個人看法。

造船產業的軍民互通特性

筆者之前在本專欄中介紹產業政策時曾經提及，盡力軍民互通的工業系統往往是產業政策的核心課題之一，而造船業就是典型具有這個特徵的產業。在軍事上造船業的規模攸關海軍的能量。在中文世界中常以「船堅炮利」來形容十九世紀後半西方列強出現在東亞海域的歷史形象，而即使在今日各國海軍往往也是造船業最大訂單來源。

二戰的成敗，相當程度也來自於美國與日本間在造船技術以及產能上的巨大落差，導致美軍得以製造出源源不斷的艦艇，在太平洋海戰上取得壓倒性勝利。然而另一方面，民用船舶的建造是全球貿易的重要支柱，常被視為一般性的重工業。

二戰後，歐美和日本在造船政策上產生了巨大的分歧；歐美大體上採取軍民分離的策略，也就是國家的介入主要在保留海軍艦艇的建造以維持國防，而在一般民用船舶上採取了交給市場運作的型態。相對的、東亞的中日韓三國則是走向以擴大商船市場維持整體船舶生產產能，從而維持、提升軍事艦艇製造能量的策略。這個政策走向的差異不僅形塑了當前的全球民用船舶的市場，也回過頭影響了軍事艦艇製造的發展。這個策略要從日本戰後的政策談起。

日本造船業戰後就是重要的策略性工業，從1956年超越英國開始，到1998年間一直高居世界造船業龍頭，近年來雖然保持前三名，但在韓國與中國的強勢競爭下，造船市佔跌至10%左右。不過日本造船政策不僅在過去帶動了造船產業的發展，也對韓國與中國造成巨大影響。日本戰後模式主要是透過政府以及企業集團整合航運與造船，並由專責機構提供金融優惠鼓勵造船產業發展，使國內航運業成為國內造船業的最大後盾，再以此產能為基礎向外爭取訂單。

戰後日本由運輸省（2001年後併入國土交通省）主管航運及造船，一方面規劃航運市場，另一方面也採用利息補貼等方式減低航商以及船廠的資金壓力，由政府直接出面以及透過日本開發銀行等各種間接方式降低船舶買家的資金成本。

具官方色彩的日本開發銀行同時扮演融資國內造船業及海運業的角色；向日本造船廠下訂單的國外航商則由日本輸出入銀行融資。同時在企業集團的網絡下，造船廠、銀行、鋼鐵廠、重機廠以及航商充分整合，在景氣低迷時持續給予關係企業支援降低景氣波動的衝擊。

這個制度背後有兩個重要目的。首先，戰後在非戰憲法下，如何透過市場運作維繫軍事生產的能量成為日本一個只能做不能說的重要政策考量。特別是日本四面環海，造船能力直接攸關海上自衛隊的防衛能力，透過維繫民用船舶的市場也可以間接維繫軍事艦艇的潛在生產能量。第二，造船產業與其他產業具有複雜的連動性，可以支撐航運業的發展，同時也可以帶動鋼鐵以及大型機械等產業的能力。

而仿照日本的作法，韓國在1976年也頒布「海運及造船綜合扶植方案」，同樣由國家出面整合航運、造船以及金融，政府一方面訂出明確年度產量，另一方面也協調海運業者及造船業者以及貸主，由政府協助取得低利且穩定的貸款。南韓大型集團在政府支持下，逐漸取代日本在市場中的地位。另一方面，中國也採取強勢支持造船量能的模式，在加入WTO後，伴隨航運與鋼鐵產量的快速擴張，造船業規模也直線上升，並在國家強力支持下以低價向國外搶市。在取得壓倒性的市占之後，不僅技術開始顯著提升。中日韓三國在民用船舶市場的擴張之下，同步也帶動了軍事艦艇的製造能量與技術。

另一方面，長期採取軍民分離方針的歐美，儘管民用船舶的製造持續萎縮而退到全球市場中極度邊緣的位置，大體上早期仍然可以維持軍事艦艇的製造能量與技術。然而軍民分離的造船政策最大的風險在於整體造船產能的萎縮以及軍事訂單的不確定性下，最終造成整體造船能力的崩跌，而讓軍事需求的滿足也岌岌可危。

以美國而言，儘管在海軍尖端軍事技術上保持領先，但整體造船產能持續快速萎縮下，近年的艦艇製造以及維修上日益出現捉襟見肘的情況。最近有不少軍事專家評估，如果美國造船能力下降的問題未能獲得解決，一旦中美發生軍事衝突，兩國間懸殊的艦艇製造能量也可能改變海軍的均勢。也正是在這個考慮下，美國近年必須借助於一息尚存的日本與韓國的造船業，方有可能與中國抗衡。

尷尬的造船者：台船的困境與政策的兩難

儘管台日韓產業政策相似之處甚多，許多產業也呈現複雜競合關係，但在造船產業上台灣從一開始就陷入先天失調但又不能沒有造船業的困境。台灣國際造船（前身為台船以及中國造船船）是台灣大型船舶製造業的唯一廠商，最早起源於日治時代三菱的基隆造船廠，在十大建設時期大造船廠的計畫下成立中船，建立了當時世界上規模首屈一指的船塢，但很快就陷入不斷虧損的惡性循環。

中船成立之初在海軍勢力主導下，出現嚴重管理問題，首任董事長王先登甚至遭到監察院彈劾。在2000年之前出現虧多賺少的局面，到2000 年前後，由於累積虧損超過資本額，面臨關門倒閉危機。在2001年的「再生計畫」下，實施大規模裁員減薪，並在2008年正式民營化上市，隨即迎來全球航運大景氣，從2002到2015間連續獲利而擺脫陰霾。從2016年再度出現虧損，2017年大虧 58 億元，透過大幅減資（約 57%）再增資的方式彌補虧損，然而大體上仍然持續虧損至今。

台船造船技術不惡，但近年困境在於訂單不足與成本高昂下的惡性循環，在中國低價搶市下，台灣民用船舶訂單嚴重不足，導致成本無法下降，又因成本無法下降而訂單不足。然而儘管財務表現不佳，但伴隨地緣政治風險升高下自製艦艇的需求，政府也無法讓台船如一般企業般任其依財務狀況自生自滅而必須給予支持，而形成特殊的困局。如何化解這個困局，不僅攸關台船企業本身的生存，也與台灣的國家安全息息相關。

筆者主張，除了與海軍更緊密長期合作，呼應台灣海上防衛的需求外，另一個重要出路在於師法中日韓，進一步整合台灣航商的需求與台船的製造能量。相對於中日韓的造船業是由本國規模龐大的航商所支撐，台灣的困境在於雖然具有規模龐大的航商，但並沒有連結到本國的造船業。台灣的航商近年穩定佔有世界海運市場的10%，但台船則在國際造船市場中的邊緣角色，在民用船舶上大體上僅能仰賴國營事業如陽明海運、中船、中鋼與台電的訂單。

相對的，台灣民間航商龐大的船舶需求則是先後流到日本、韓國以及中國的造船廠，甚至形成台灣航商訂單與中國航母在同一廠製造的詭異現象。台灣做為一個自由經濟國家，政府自然無法強制航商在造船上的商業選擇，但如何透過一個整合性的政策，提供適當的補貼、協調以及金融支持增加台灣航商採用台灣船舶的誘因，解決台船所面臨的惡性循環，是當務之急。

整體而言，台船本身因為國防的重要性，在此同時也有一定製造能力，除了被動地增資維持生存外，政府應該慎重考慮更積極的造船政策，不僅有助於國安，也可以透過帶動相關包括機械與鋼鐵等產業的發展，分散國內過度集中在電子業的結構失衡。特別是隨著地緣政治的變化與全球化的頓挫，對於造船這類關鍵策略性工業的掌握，比以往更為重要，在這點上一息尚存的台船其實是個寶貴資產，政府可以有更積極的作為。

作者1974年生，美國杜克大學社會學博士，前後任職於中山大學與政治大學。在專業領域內外廣泛涉獵以追求知識上的自由，習慣從多樣方法與視角觀察社會事務，篤信對在地與世界的批判性認識是公民社會重要基石。著有《屏東縣誌—產業經濟篇》、《不待黃昏的貓頭鷹：陳紹馨的學術生命與臺灣研究》以及其他論文。