地方創生的想像與現實（下）：魚與熊掌的矛盾

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2018年，台灣的蔡英文政府借鑒安倍晉三，提出地方創生政策，但其根源更早可以追溯到1994年的社區營造和2010年的農村再生。迄今為止，地方創生已經從1.0到3.0，政策目標也隨之變動。

地方創生1.0到3.0的變革

地方創生1.0的目標在於吸引青年返鄉，推動人口回流。為了讓返鄉青年就業，引進「地方創生企業」，由地方撰寫「地方創生計畫書」，藉此活絡地方經濟。這時地方創生和過去最大的不同，在於這是中央政府首度整合農委會、文化部、經濟部、內政部、教育部等機構，以國發會主導的國家戰略計劃。同時模仿日本的地方創生，由最了解地方的鄉鎮公所作為執行單位。

實施之後，很快發現一些問題，例如經費不足、缺乏整合人才等等，於是兩年之後，國發會推動地方創生2.0。這是1.0的延續，目標是在1.0的基礎上，在將地方創生制度化。政府對此投入更多資金，其中最大的改變，在於希望夠落實地方創生企業，從「補助」改為「投資」。另一項目標是順應企業ESG趨勢，將ESG也列入投資準則，以便吸納國營企業與如台積電等民營企業資金的投入。

相較1.0的中央政府主導，地方政府在2.0扮演更大角色。2.0不僅將地方創生專案補助常態化，地方政府也可提案，而且推動民間資金與政府資金一起對地方創生企業投資或融資，並且在鄉鎮市區設立「地方創生工作站」，以協助、輔導，以及整合地方資源。

這是因為實施1.0後發現，鄉鎮公所雖然位居第一線，但是公務人員未必具有能夠評估新創事業與地方創生的能力，而有意開創新創事業的民間人員，可能對於公務體系十分陌生，地方創生工作站就是為了彌補這種知識的差距而設置的平台。

2.0實施三年之後，國發會於2024年開始推動地方創生3.0，重點由單一地方改造擴大為區域治理，結合在地大學與相關機構，整合地方人口、產業與商業數據，藉由數位轉型達成地方創生，仍由地方政府主導，但是中央希望自己的角色從補助者變為協作平台，在財源與治理上，更倚重地方政府的角色。

純以市場為誘因會造成指標失衡

諾貝爾經濟學獎得主Bengt Holmstrom和Paul Milgrom曾經指出，當產出具有各種指標時，有些指標比較容易衡量，有些則難以衡量，這時上級會將誘因放在可以衡量的指標，根據這些指標決定績效與報酬。面對這種情形，下級就會將努力放在可以衡量的指標上，反而造成難以衡量指標的退步，有時甚至得不償失。

舉例而言，假設一項工作有「數量」和「品質」兩個指標，數量容易衡量，但是品質不容易觀察而且難以衡量，真要衡量起來不僅耗費成本，而且容易產生爭議。在這種情形下，老闆可能以成本上最節約而且爭議較低的「數量」來決定報酬，生產越多報酬越高。員工見到這種情形，就會把精力放在可以被觀察到並且能夠獲得報酬的「數量」指標，而犧牲「品質」，以增加數量。

很多人在製造業中發現這種現象，但其實在服務業比製造業更明顯，因為相較於製造業的產品明確，服務業的指標通常不易觀察且難以衡量。但即使在服務業中，老闆也會選擇那些相對較容易觀察與衡量的指標，造成那些難以衡量的指標遭到忽視。

換句話說，有時組織領導人會給予那些容易衡量指標過高的誘因，這時過度強調市場的強誘因反而有害無益，反而應該「降低」誘因強度，採用固定薪資、年資制或是團體獎勵更為有利。這也是為何組織文化十分重要的原因之一，因為組織文化可以透過團體的非正式規範，讓成員注重那些不容易觀察以及未受正式獎勵的指標，例如豐田的「品管圈」文化就是一例。

有組織刻意將部分報酬與容易忽略的品質指標掛鉤

這種現象近年來也受到某些組織的重視，例如有些組織為了避免這種多任務（multi-tasks）所產生的問題，刻意將部分報酬與容易忽略的品質指標掛鉤。例如2013年紐約市政府設立了5900萬美元的公立醫院獎金，將部分醫師薪資與醫療品質指標掛鉤，例如病患再入院率和出院效率，表現良好的醫師「團隊」可以獲得獎金，就是希望醫生團隊能夠將心力投入在平時容易遭到忽略但是對病患十分重要的指標上。

在地方創生上，應該如何設定績效指標的問題十分尖銳，可說是政府施政的核心議題。很多人所不知道的是，雖然台灣的地方創生主要借鑑自日本，兩者在不少地方均十分接近，但是在相似的表面上，兩者其實存在一些根本的重大差異。

台灣的地方創生雖然主要借鑑自安倍晉三的政策，但是兩者從一開始的目標就有一個重要差異，亦即日本地方創生一開始就明確表明，是出自對人口減少的恐懼。2014年《增田報告》指出，約有896個市町村可能在2040年前消失，可能對國家人口、財政與行政能力造成全面衝擊。作為對國家存續風險的回應，安倍因此提出地方創生。

日台的地方創生從出發點就不一樣

相較之下，台灣於2018年提出的地方創生，是源自蔡英文初次競選總統失利後，與許多離鄉背井的年輕人對談時的觸發。雖然台灣的地方創生前身始自社區營造與地方創生，兩者同樣受到台灣農村人口外流的影響，但是嚴格來說，台灣的地方創生並非出自對國家人口減少的恐懼，而是對農村人口外流的擔憂，希望能夠結合外流人口回鄉，為地方發展新創事業，活絡地方經濟，創造就業機會，以便能夠吸引返鄉的年青人留在家鄉。

這兩者的差異雖然十分微妙，但是卻因此對政策造成重大差異。其中最重要的分別在於，日本政府一開始就理解增加人口並非易事，因此對於日本整體的規模存在明確的收縮（shrinkage）預期，承認「不是每個地方都能被救」，因此在制度設計上，存在優勝劣敗的機制：表現良好的地方可以獲得獎勵，但是表現差的地方也會受到「懲罰」，不過這種懲罰並不是出自中央政府的挑選，否則只會造成地方政府對於中央政府無盡的遊說，變成用「政治角力」決定「經濟分配」的結果，也就是Paul Milgrom和John Roberts所謂的組織「影響成本」（influence costs）大增，反而背離地方創生的原始目的。

日本政府因此將地方創生與財政政策結合，以地方創生作為資源分配的依據，提出包括企業地方企業的稅額抵免、中央資金與人口留存、就業創出連結，表現越好的地方，就能獲得較多的資金，否則地方資金會因此降低，這意味著地方創生的實施結果具有後果，表現不佳的地方會因此減少來自中央的資金。

台灣的地方創生因為主要關注農村人口外流、農村人口老化與城鄉發展不均，雖然兩者看似十分接近，但是仍有本質上的差異。台灣是由地方人士與政府提案，由中央審核計畫是否獲得補助。這代表在台灣的地方創生計畫中，表現好的地方可以獲得額外經費，但是表現不佳的地方並無損失，並沒有所謂的優勝劣敗機制。

是要挽救逐漸衰敗的小鎮，還是減少貧窮，兩者作法差異大

這裡牽涉到政府目標的差異：究竟是要挽救逐漸衰敗的小鎮，還是減少貧窮？我們在前一篇文章中提及，哈佛大學的格雷瑟（Edward Glaeser）回顧城市的發展歷史，發現要讓貧窮地區的民眾擺脫貧困的最佳方式，並不是協助地方發展，讓貧窮地區變得富裕，而是投資在貧困地區的教育，增加偏鄉兒童的人力資本，讓他們能夠帶著充足的人力資本移居到其他城市獲得財富。

簡言之，如果目標是減少貧窮人口，投資在偏鄉教育是最有效率的做法；但是如果目標是所有鄉鎮「一個都不能少」，那麼將資源挹注在衰敗城鎮雖然並非最有效率，但是可以維持每個鄉鎮的存在。

格雷瑟也發現，文創產業或許可以拯救一個城鎮的美學，但是其重要性卻無法與市政服務相提並論。真正能夠促使城市發展的關鍵，往往不在美學，而是交通、教育、治安、醫療、居住等基本需求。那些真正能夠順利發展、吸引人們前來定居的城市，都是在這些條件上表現優異，提供高品質公共服務的城市，而非文創產業興盛的城市。

格雷瑟的發現意味著，地方創生有一定的規模限制，將資源以地方創生的形式挹注在衰敗小鎮，也許可以挽救瀕危的城市，但是很難令其壯大。

日本的地方創生目標就是「管理衰退」，而非「幻想復興」

如果從停止人口減少的目標來看，日本的地方創生可謂完全失敗，實施至今，並未改變人口減緩的趨勢，事實上，近幾年減緩的速度反而加快。但是在另一方面，因為日本的地方創生存在明確的收縮預期，承認「不是每個地方都能被救」，所以在提升地方政府規劃能力，以及延緩小鎮公共服務崩潰上，則頗有成效。其原因正是因為日本的地方創生從一開始的目標就是「管理衰退」，而非「幻想復興」。

為什麼日本的地方創生能夠增加地方政府的規劃能力？這是因為日本和台灣地方創生的中央與地方權力與分工差異。台灣的地方創生雖然源自社區營造和農村再生，兩者均強調由下而上的規劃，但是本質上，台灣的地方創生依舊由中央政府主導規劃，地方政府負責執行。

日本則不同，既然將地方創生與地方財政結合，那麼就應該給予地方更大的自主權，否則會在權責上引發爭議。如果某地因為地方創生表現不佳，而影響了財政收入，那麼地方必須要有足夠的規劃權，而不僅僅是執行，否則萬一地方創生表現不佳，責任應該如何歸屬？該怪地方執行不利，還是中央規劃不佳？

日本的地方創生因此以地方政府（也就是市町村）為責任主體，負責提出計畫並加以執行。每個市町村必須提出《地方人口願景》和《地方版綜合戰略》，指出地方的願景以及達成願景的方法，其中必須包括人口推估、財政永續分析和產業結構調整計畫，而中央政府則負責提供框架、誘因與考核成果，將之與地方財政連結。

台灣的地方創生則以中央政府為規劃、提供誘因與考核為主，地方負責執行。在地方創生1.0和2.0中，中央政府審核地方所提出的計畫，但是並未要求地方政府提出「未來該變成怎麼樣」的整體規劃，中央也並未對每一個地方提出明確的規劃，這主要是因為台灣地方規劃的目標在於青年返鄉、留鄉與振興地方經濟，其隱含的假設是地方人士因為熟悉當地需求，自然會找到最適合當地發展的模式，而向中央政府提出計畫，由中央補助。

表面上看來，台灣這種「一個都不能少」的模式，可以保存最多的城鎮，極大化生態差異，讓每個城鎮都找到各自的特色。但事實上，台灣自地方創生2.0之後，就希望能夠擺脫1.0的政府補助模式，希望能夠在國營企業與民間企業的支持下，以「投資」取代「補助」，讓返鄉青年與當地人所開創的新創事業能夠自給自足。但是因為需要通過市場考驗，而台灣市場獎勵的特色有限，結果是每個城鎮的地方創生內容都大同小異，即使有獨有特色的文化資產，如果無法通過市場考驗，也難以在現有地方創生的模式下成長，結果不但沒有增加城鎮之間的差異化，反而讓彼此的商業模式十分接近，真正增加的是同質化的商品與服務，而不是城鎮之間生態的多樣化。

一鄉一特色，實則差異都不大

1989年台灣經濟部曾經推動過「一鄉一特色」，希望能夠挖掘每個城鎮獨有的資源與特色，打造地方品牌，並成功打造新竹米粉、大溪豆乾、日月潭紅茶等產品。其實所謂的一鄉一特色，也是借鑑自日本大分縣於1980年推動的「一村一品」運動，當初大分縣知事平松守彥因為當地資源貧瘠、發展落後，年輕人紛紛外流，他便在上任後推動一村一品，根據每一村鎮的特色，打造出一種或數種產品打入市場。這些產品不能是原物料，而必須盡力提高農產品的附加價值，完全由當地農民自行開發，最後成功推出上百種產品。

日本大分縣的一村一品隨然有湯布院溫泉瞄準觀光客，但是基本上是以當地產品為主，台灣的「一鄉一特色」延續其精神，也幾乎都是當地產品。其成功之處在於建立「地方品牌」的概念，造成差異化的效果。不過今日的台灣地方創生雖然也有幾項產品能夠創立地方品牌，但是整體上的差異化仍然有限，例如體驗經濟的內容大多十分類似。

差異化有限的結果是眾多地方鄉鎮都在競逐同一塊國內旅遊大餅，除非有電影加持的九份，否則很少對國際觀光客具有吸引力。廠商要有國際競爭力並非易事，哈佛大學策略學者波特（Michael Porter）曾經在《國家競爭優勢》中綜合各國產業發展經驗，對此提出鑽石框架加以解釋，具體包括要素條件、需求條件、相關與支援產業、企業策略、結構與競爭等條件。限於篇幅，這裡就不一一解釋，不過其中有幾點值得台灣地方創生產業注意。

例如以相關與支援產業來說，一個產業的成功有如冰山一角，背後需要有上游廠商與橫向互補廠商的配合才能成功。舉例而言，義大利瓷磚產業之所以在國際上具有競爭力，是因為背後有強大的機械設備製造業支撐，這些機械商不僅為瓷磚業研發最新生產技術，也共同開拓國際市場。

這些廠商因為彼此地理位置接近，所以能夠產生外溢效果，可以加速資訊交換、技術創新與共同研發，甚至形成產業群聚（clusters），企業能更快速獲得先進的技術、專業的人才及靈活的供應鏈支援，並且達成協同效應，令相關產業之間的合作（如共享通路或服務），共同降低成本並提升整體效率。

台灣的地方創生企業很難做大並國際化

對台灣地方創生的企業而言，因為新創企業的規模較小，如果需要在國際上競爭，必須擴大規模，並且有相關與支援產業的協助，問題是絕大多數的台灣地方創生產業，都不具備這些條件。

回顧地方創生1.0時，因為由政府補助，儘管經費有限，但是仍努力做到雨露均霑，以便尋求政治上的支持與公平，這就意味著每一個計畫能夠獲得的補助極為有限，每個人都有，但是每個人都吃不飽，連規模都無法擴大，遑論國際競爭。

地方創生2.0，不僅中央提高經費，也將先前的「補助」改為「投資」，希望能夠促成企業降低對政府經費的依賴，更面向市場。但事實上，因為台灣的地方創生是由地方提出計畫，取得政府經費需要的是獲得審查委員的青睞，而非經過市場的考驗。政府雖然希望民間企業能夠參與投資，但事實上企業的投資十分有限，地方創生企業依舊抱怨巧婦難為無米之炊。以食品為例，要將地方的農產品轉化為高附加價值的食品，不僅需要研發與專業設備投資，還需要注重食品安全以及安全規範，以及克服宣傳，通路以及建立品牌，這些都不是規模有限的地方創生企業所能負荷。

如果政府的目的是要培養出具有國際競爭力地方創生企業，那麼就必須放棄目前雨露均霑的想法，將資源集中於少數可能成功的企業，但是如今的政府是否還有能力挑選潛在的成功者，是一個很大的問號。特別是根據格雷瑟的說法，如果文創產業扶植一個城市的能力有限，意味著地方創生的企業規模可能先天就受到一定的限制，在這種情形下，大舉將資源挹注於少數企業，寄望能產生具有國際競爭力的企業，就算不是緣木求魚，也是十分困難。

政府對地方創生的績效評估就莫衷一是

就算不計政府是否有挑選贏家的能力，光是政府內部對地方創生的績效評估指標就莫衷一是。例如監察院認為，地方創生2.0計畫從2021年至2023年底所補助的83處青年培力工作站，花費逾4億，但卻缺乏績效評估機制、效益不明，要求國家發展委員會改善。但是曾任國發會主委，被譽為「地方創生教母」的陳美伶卻不以為然，反對監察院預設的評估機制，她認為「地方創生的核心在於『幸福指數』的提升，而非經濟數據的成長。」

陳美伶認為地方創生的主體是地方人士，只要能夠讓人才回流或留在原鄉、當地人滿足於文化認同、社區連結與永續發展，就是成功的地方創生，經濟數據無法反映這種幸福感。在沒有釐清這些問題之前，台灣的地方創生很難有一致的做法。

在現實的組織決策過程中，所牽涉到的不只是Holmstrom＆Milgrom的多任務指標的困難，還包括能力的限制所產生路徑依賴的效果。比如說，地方創生團隊所擅長的就地取材、善用外部資源、重組資源以解決新問題的能力（隨創力，entrepreneurial bricolage）優勢，反而可能阻礙其發展。Baker & Nelson發現當創業家擅長於運用隨創力時，他們會傾向將此能力同時運用在解決所有的日常問題上，包括實體材料、勞力、技能的投入、顧客／市場、及法規制度等面向的整合，當這類創業家一再地串連資源來解決問題時，將相互增強其解決問題的模式，而限制了其走向專業化及規模化成長。

這種種的限制終將導致James March和Johan Olsen所謂的組織決策的「垃圾桶模式」（Garbage can model）：因為目標模糊、解決方案不明確以及成員的流動，使得其決策往往是各種因素正巧相互激盪的結果，使得其決策充滿模糊性、時機依賴和偶然性的過程，必須由政策企業家在其中扮演了穿針引線的關鍵角色。

之所以這樣說是因為，以上的這些問題並沒有真正釐清之前，地方創生已經進入到3.0。在賴清德政府時期，地方創生不再被視為單一政策，而是國土、人口、產業政策的一部分，從由下而上的專案提出到以國土規劃與區域發展為主，為每一個區域訂下地方創生的基調；降低短期計畫的補助，改為國家長期治理能力的建構；在政策目標上也向日本看齊，在承認人口下降的現實基礎上，不再承諾每個地方都要成長，而是「有尊嚴地維持、轉型或收縮」。

在管理收縮的前提下，政策重點不再是為了吸引青年返鄉而雨露均霑，改為導入大型企業參與以及深化國際鏈結，希望能改變目前地方創生團隊大多規模偏小、事業難以延續的瓶頸，並且將目標從國內市場擴大為國際市場。但是正如我們前面分析所述，在地方創生的限制未被釐清之前，很難認為這些做法能夠改變之前的困境，創造國際市場的格局。

沈榮欽，作家。法國INSEAD博士，對市場與企業組織感興趣。莊皓鈞，政治大學科技管理博士，對創業議題有濃厚興趣，本來想進學術圈，卻意外地踏入不同產業新創公司，但仍持續做研究，希望能將個人的學術素養及科學精神推廣至產業。