【書摘】《冷戰之海：美國在東亞水域的歷史、戰略與布局》

91

第十章 爭奪話語權：石油、自然資源探勘與瞬息萬變的政治局勢

身為海權強國和發展海洋技術、汲取海洋財富的領導者，美國肩負推動這項工作的重責大任。

──美國總統尼克森

東亞國家間新興的衝突引爆點

儘管豐富的漁獲為戰後飢腸轆轆的東亞人民提供了蛋白質，但海裡還有另一種不容忽視，且為工業化社會不可或缺的重要天然資源：蘊藏在大陸棚底下的原油。石油可視為一種戰略性物資，因為這對軍事以及開發中／已開發國家的輕重工業都至關重要。隨著技術日新月異，加上全球對這種新能源的需求與日俱增，使海洋空間搖身變成國際競爭的新舞台。一九六〇年底，國際社會開始體認到大陸棚下石油蘊藏的重要性，聯合國遂採納亞洲暨遠東經濟委員會的建議，開始探勘大陸棚可能蘊藏的自然資源。一九六六年，日本、韓國、台灣和菲律賓成立亞洲海岸地區礦物資源聯合探勘協調委員會（Committee for Co-ordination of Joint Prospecting for Mineral Resources in Asian Offshore Areas），聯手推動亞洲近海資源探勘計畫。

即便所有活動都由聯合國開發計畫署提供資金，美國仍在東亞海洋天然資源勘查上扮演領導的角色。自詹森政府以來，美國持續與其區域夥伴進行資源探勘的國際合作，因為美國不僅將海底石油資源視為其海洋戰略的重要元素，也同時以此作為拓展其勢力範圍的手段。美國之所以如此，是因為其試圖利用先進的技術，確保對石油等戰略性海底自然資源的掌控與開採權。在美國領導下，東亞海洋國家在一九六六年正式開始探勘韓國外海的浦項地區與台灣西北部近海。一九六八年，美國提供專家和探勘技術，協助進行無人機地磁探勘。勘測所收集到的資料和資訊促使日本、韓國、台灣和美國共組團隊，協力調查海底的自然資源，美國海軍海洋科學局（US Naval Oceanographic Office）也為此提供了一艘研究船（R/V F.V. Hunt）。在東海進行勘查後，此國際團隊撰寫了「艾默利報告」（Emery report），指出日本和台灣之間的淺海及黃海海底可能蘊藏大量的石油，但未來若欲加以開發，仍需進行更為詳細的地震探測研究作為依據。這個樂觀的假設促使西太平洋上的東亞國家開始爭奪這片海域所蘊藏天然資源的所有權。

由於日本、韓國、台灣對大陸棚所有權的意義各有不同詮釋，東海大陸棚可能蘊藏的豐富石油便成為這些國家的爭執點。毗連亞洲大陸的韓國和台灣認為大陸棚底下的天然資源所有權，是其陸地領土的自然延伸。反觀島國日本則堅決認為大陸棚的邊界是一九五八年《大陸棚公約》所指的中線：「以每一點均與測算每一國領海寬度之基線上最近各點距離相等之中央線為界線。」這兩種截然不同的詮釋埋下衝突的種子。

日本與韓國皆積極主張其本身在東海探勘的權利。一九六九年，佐藤榮作首相麾下沖繩問題等懇談會專門委員高岡大輔表示，下一個會計年度，佐藤政府將撥出五十八萬美元用於琉球群島附近的進一步調查。日本政府樂觀地相信，東海潛在的石油儲量，可望讓日本搖身變成主要石油供應國。因此，東京將日本附近的特許權授予四家日本石油公司，分別與美國石油公司簽約進行探勘。而韓國的態度也很積極，朴正熙政府主張對海底天然資源的所有權，韓國於一九七〇年訂定一項國內法，設立七個海底採礦區，並與海灣石油（Gulf Oil Company）等美國石油公司簽約，進行天然資源探勘。

日本與韓國的主權聲明迫使台灣也必須採取行動。然而由於探勘技術資源有限，台灣必須與外資合作。因此，台灣在一九七〇年十月訂定《海域石油礦探採條例》，作為和美國石油公司國際合作的基礎。台灣也正式主張五個近海石油探採區，強化自身在發生衝突時對抗日韓的法律立場。一如日本與韓國，台灣也與美國公司簽約探勘海底的天然資源，包括第一區的阿莫科石油（Amoco）、第二區的海灣石油、第三區的大洋石油（Oceanic）、第四區的克林頓石油（Clinton Oil）。這三個國家的特許區和採礦區彼此重疊，因此引發日、韓、台三國關係的緊張。

其中爭議最大的重疊區域是釣魚台列嶼／尖閣諸島附近水域，台灣主張，當地的大陸棚是中國大陸的延伸部分，而既然國民黨政府仍主張中國大陸是其法定領土，因此也有於該水域探勘石油的權利。台灣宣稱東海近海石油探勘區為其所有的主張導致了日台之間產生衝突，因為日本也認為釣魚台／尖閣諸島為其領土，且主張有權在當地探勘海底天然資源。日本在此議題上展現絕不妥協的態勢。如日本駐華大使板垣修在一九七〇年十月對台灣外交部代理部長沈劍虹所言：「日本政府亦認為尖閣群島應為日本領土，不容置疑，亦非商談之對象。目前對該群島行使管理權之美國亦擬一九七二年將該群島隨琉球群島一併交還日本。」兩個月後，日本國會確立了日本的官方論述。眾議院議員伊藤惣助丸詢問日本外務大臣愛知揆一，如何看待台灣主張釣魚台／尖閣諸島附近天然資源所有權之事，愛知回答：「不論台灣有何計畫，日本政府都不可能承認，因為資源不能僅由一方單方面主張權利。」台灣堅持釣魚台／尖閣諸島為其所有，加深了日本對台灣的不信任，也使雙方未來的合作計畫變得更為複雜。

台灣試圖依據一九五八年的《大陸棚公約》與鄰國進行談判，卻發現自己處境艱難，因為日本和韓國皆非締約國。為突破僵局，蔣介石決定改變立場——不再堅持台灣擁有釣魚台，僅主張大陸棚的權利。儘管台灣亦不承認日本擁有釣魚台的主權，蔣介石的日記卻透露了一些端倪。他在九月十四日寫道：「（釣魚台附近的）大陸礁層全由我所有權」，而「釣魚島陸地不予爭執，亦不承認為日本所有權，作為懸案。」蔣介石選擇擱置釣魚台／尖閣諸島的歸屬爭議，開啟了國際合作的大門，也讓各國得以努力解決大陸棚上利益糾葛的問題。

簡言之，日本、韓國和台灣對大陸棚的定義及釣魚台／尖閣諸島的歸屬看法不一，也預示三國未來聯合探勘石油的作業將充滿不確定性。此外，這三國雖然對於東海石油探勘各有政策，卻有同樣的合作夥伴：美國。由於東亞三國缺乏探勘所需的資金與技術，因此他們勢必需要美國參與西太平洋的石油探勘計畫。而美國的參與也將為這場東亞石油競賽投下難以預料的變數。

國際合作的開始

雖然東亞海洋的地理環境導致日本、韓國、台灣之間的主權爭議，但這些國家仍希望秉持互利精神，聯合勘測、調查和開採東海大陸棚的天然資源。三國之中，尤以日本最急於解決主權重疊的爭端，因為日本正好位在爭議區域的中央，若能與韓國和台灣達成共識，必然能緩和尖閣諸島與九州南西海域大陸棚的僵局。要是日本無法與鄰國達成協議，它將夾在韓國和台灣中間，其海洋利益必定大打折扣。面對這個困境，日本率先提倡三國在非政府層級合作探勘自然資源，暫時擱置爭議島嶼的敏感議題。這將使三國能夠在不致頻頻陷入所有權議題的情況下攜手合作。

由於日本對海峽兩岸採取政經分離的政策，政府層級的談判不大可能達成任何協議。一九五六年，日本副首相石井光次郎訪問台灣決。在與總統府祕書長張羣會商後，雙方都認為有必要成立常設的準非政府委員會，為未來政府層級的談判鋪路。這條非官方途徑可促進台日在政治、經濟及文化領域的合作，因為這有助於雙方在進行正式談判前，先就重要議題取得共識。石井的互惠提案促使台北和東京於一九五七年成立中（中華民國）日合作策進會。該委員會為東亞海洋的合作樹立了典範。

此準非政府委員會在東亞創下先例，也被動輒劍拔弩張的日韓關係引為模範。雖然日韓都是美國堅定不移的盟友，但由於長久以來爭執不斷，包括海上的和平線／李承晚線（請參閱第七章），雙方也要到一九六五年才建立外交關係。李承晚總統的和平線在東京引發廣大不滿，不只是因為那違反公海自由航行原則、損害國際漁業合作，更重要的是，李承晚政府將日本視為己有的獨島／竹島納入和平線內。和平線阻礙了日本與韓國的海洋合作。

漢城和東京在一九六五年六月二十二日出現突破性進展，簽訂《日韓基本條約》。另外，在雙方簽訂《日韓漁業協定》後，韓國也廢除了和平線，這不僅證明雙方已在漁業事務上建立共識與合作，也為進一步的海洋合作創造契機。一如日台所立下的先例，日本和韓國在處理諸如海洋主權等棘手議題時，也需要一個準非政府委員會居中調解。因此，一九六九年，兩國成立日韓合作策進會來共同探勘天然資源。

這兩個準非政府委員會的設置，賦予東亞海洋國家一條在爭議地區共同探勘自然資源的途徑。為進行三方共同探勘，三方同意擱置大陸棚所有權問題，並成立聯營公司，向相關國家申請探勘權。在三邊協調後，日台韓決定合組中（中華民國）日韓合作聯絡委員會來討論東海聯合探勘計畫的執行事宜。在一九七〇年先後於漢城及東京會商後，三個國家認清一個現實：不管哪一個國家都無法獨力提供必要的尖端技術，也負擔不了海底石油探勘的巨大支出。這使他們一致同意下列四項行動要點：

一、成立一家亞洲海洋開發公司，共同探勘東海石油和其他自然資源，消弭任何潛在衝突。

二、邀請美國石油公司參與這項國際計畫，以此獲得美國的技術與資金。

三、暫時擱置主權議題。

四、必要時協助各國政府研商大陸棚的主權問題。

以上共識清楚呈現東亞海洋三邊合作的藍圖。

一九七〇年底，三方設立中（中華民國）日韓海洋開發研究聯合委員會來促進合作勘測海中自然資源及相關研究發展。該委員會分別在台北、東京、漢城設置聯絡辦公室來維持三方聯繫、謀求未來合作。而就在一切似乎步上軌道，東亞海洋資源國際合作成功在望之際，東亞國際政治格局突如其來的劇變，讓所有已經取得的重大進展胎死腹中。

國際政治和美國對海洋的認知一再改變

東亞最大的國家——中華人民共和國，不可能讓自己在海洋資源探勘上置身事外，而它最終的加入牽連甚廣，也注定讓日本、韓國和台灣的努力付諸流水。理由有二：(1)日本對於中國崛起的憂慮；(2)美國和中國在一九七〇年代修好。北京這個新興的陸上強權日益壯大，到了一九六〇年代晚期，重返聯合國已是早晚的事。而這個國際政治秩序的轉變讓毛澤東採取強硬態度對待佐藤榮作政府的政治立場，不只是因為佐藤堅定不移地支持台灣的蔣介石政權，也因為佐藤宣稱韓國和台灣的安全是日本安全的基石——也就是說，東京願意分攤華府維護西太平洋區域安全的責任。中華人民共和國無法容忍日台關係如此緊密，因此指控佐藤政府企圖讓日本軍國主義死灰復燃，導致日中關係跌入谷底。為強迫日本商界在政治上選邊站，中華人民共和國國務院總理周恩來趁一九七〇年四月日本商人松村謙三訪問中國、簽署《中日貿易備忘錄》時，提出四項原則。周恩來宣布中國絕不允許和四種類型的日本公司建立商貿關係：

一、協助韓國和台灣的公司。

二、投資韓國和台灣的公司。

三、提供武器彈藥支持美國越戰政策的公司。

四、任何美國公司的子公司或股份有限公司。

周恩來舉出施加這些限制的理由：

「不管是友好貿易還是備忘錄貿易，都要以這四條對照，如果有違反的，即使簽訂了契約也要廢除。我們不能援助日本軍國主義。」

周恩來的四項原則不僅破壞了日本已經與韓國和台灣建立的關係，也降低了日本企業參與東海國際合作計畫的意願。

除了中國崛起，華府決策者在美中修好期間，對海洋的觀念也有所改變。一九五〇及六〇年代，美國政策制定者將海洋視為對抗、遏制中共的重要前線。然而，尼克森總統和國務卿季辛吉卻想要與北京和解。尼克森在他的回憶錄中重申，美國並非利用蘇中分裂的機會，挑釁性地打中國牌來「給蘇聯難堪」，因為雙方都不想成為永遠的敵人。華府決定接觸北京的動機就如季辛吉所述：「遏止莫斯科在地緣政治方面的野心。」並與北越達成停火協議。在這種情況下，東亞海域成了美國向中共展現善意的途徑，同時也作為一個緩衝區，讓美國可以在此試探北京對西太平洋的政治意圖。

一九六〇年代末期，美國終止兩艘驅逐艦在台灣海峽的例行巡邏，便是美國透過海洋空間向中國傳達善意的鮮明訊號。季辛吉刻意透過巴基斯坦情報與國務部長謝爾．阿里汗（Sher Ali Khan）向北京透露這項調整台灣海峽軍事部署的細節。台灣當然也感覺到了美國對台灣的軍事承諾已經開始動搖，但國務院表示終止巡邏是出於財政及調整軍事部署的考量，而美國向台北保證這絕不影響華府對台北的支持。太平洋司令海軍上將小約翰．馬侃（John S. McCain Jr）也向行政院副院長蔣經國承諾美國仍會繼續不定期巡邏台灣海峽，且每個月至少會有十五艘軍艦穿越台灣海峽。然而，我們不難明白，這次調整軍事部署的原因是避免在美中修好期間與中共在海上發生可能的衝突。

東亞政治局勢的變化讓美國感受到，它在東亞海洋空間的黃金時代已慢慢步入尾聲。一九六八年一月，北韓扣押美國間諜船普韋布洛號（USS Pueblo）。在接連幾次協商後，雖然北韓釋放了美國船員，但卻留下船艦作為戰利品和美國帝國主義侵略的證物展示。普韋布洛號事件只是美國東亞海洋霸權遭到挑戰的冰山一角。同時，中國也不落人後，開始積極發展攔截美國船艦的能力。一九六〇年代中期以前，中國欠缺海軍實力，使它頂多只能口頭譴責美國海軍侵入中華人民共和國領海的行為，例如它曾怒斥「美國帝國主義在中國大陸沿海愈益挑釁，嚴重威脅中國國家安全。」但美國對北京的指控一概置之不理。然而，到了一九六〇年代晚期，北京開始攔截它宣稱侵入中國領海的美國船艦。根據中共黨報《人民日報》報導，一九四九到一九六九年間，中國共發出四百七十二次警告指控美國侵犯領海。儘管中國尚無法挑戰美國在東亞海洋的霸權，但華府已注意到中國能騷擾美國船艦的事實，不得不開始認真看待這些事件。

作者為劍橋大學歷史學博士，現為中央研究院近代史研究所助研究員，研究聚焦於冷戰史、美國對外關係、近現代東亞史，並同時是英國皇家亞洲學會、美國吉爾德萊爾曼美國史研究協會的會士。在任現職之前，陳博士亦曾在劍橋大學與哥本哈根大學教授歷史。《冷戰之海》是陳博士的第一本專書，原書由劍橋大學出版社於2024年出版，目前已獲得日本第四十一屆大平正芳記念賞、北美海洋史學會約翰．萊曼圖書獎（世界海軍史），並入圍美國南方衛理公會大學總統史研究中心2025年最佳圖書。陳博士亦發表中、英、日文學術論文數篇，刊登於《軍事史期刊》（The Journal of Military History）、《冷戰史》（Cold War History）、《美國東亞關係史期刊》（The Journal of American-East Asian Relations）、《國史館館刊》、《冷戰國際史研究》，以及《近きに在りて》（《近鄰》雜誌）。

---

書名：《冷戰之海：美國在東亞水域的歷史、戰略與布局》
作者：陳冠任（KJ Chen）
出版社：八旗
出版時間：2026年1月