關於總統彈劾案之立法院公聽會的幾個憲法問題與回應

300

一、前言

因藍白立委提出總統彈劾案，於是立法院召開兩天的公聽會，邀請學者專家與立委代表出席發表意見。彈劾總統的申請書主要理由是：「行政院長在退回覆議被立法院決議維持原案，根據憲法第3條第2項第2款行政院長應接受（被解釋為有接受的憲法義務），但行政院長卻不副署（違反憲法第37條），總統也不公布（違反憲法第72條），因此兩人皆被解釋為違反了憲法義務而要求彈劾總統」。

本文認為這些彈劾案的指控在憲法上均無理由。除此之外，關於本人與王鴻薇委員之「在野獨裁」與波蘭「法律與正義黨」（PiS黨）國會獨裁之爭議，以及王委員主張之「114憲判1因未遵守新修改之憲訴法之法定最低出席人數之規定而無效」之論述，也一併討論與澄清。

二、總統彈劾案之憲法爭議與簡答

針對總統彈劾案之申請理由，本人認為均不符合憲法法理，簡答如下：

1.未經行政院長副署，總統依照憲法不得公布法律案

申請理由所謂總統不公布法律案違憲？憲法第72條雖然規定「法案通過之後應移送總統與行政院，總統應於收到後十日內公布」，但根據憲法第37條「總統公布法律須經行政院院長副署」，因此當行政院長拒絕副署時，則總統自無公布未經副署之法律的權限，因此總統未於十日內公布法案並無違反憲法第72條與第37條之違憲的問題。

2. 退回覆議被立法院維持原案只形成立法程序之僵局，並非行政院有照單全收之義務與副署之義務

退回覆議被立法院維持原案的法律效果，根據憲法第57條行政院長要嘛「應辭職」，要不然就「應接受」。根據當時學者劉慶瑞、李鴻禧之通說見解（自動倒閣說），這種僵局形成時，解決方式就是西方行政權與立法權制衡之倒閣，行政院長只能「被辭職」而沒有選擇「接受」的可能性。少數說（不自動倒閣說）認為此時行政院長可以選擇「不辭職」（不發生倒閣效果）之「接受」。憲法增修條文第3條第2項第2款的文字拿掉了「應辭職」而保留「應接受」的文字，但根據釋字520號，大法官明白肯認憲法第57條是行政院與立法院之間的制衡，也肯認新的憲法增修條文第3條第2項並未改變二者制衡之意義，只是解決僵局的選擇權從行政院轉移到立法院，因此立法院如根據前述自動倒閣說，就「應根據增修條文第3條第2項第3款提出倒閣」或根據前述「不自動倒閣說」，立法院可以選擇不倒閣，但對於該僵局就只能透過與行政院重新協商妥協法案來化解，或者直接提起憲法訴訟來解決。無論何者均無法導引出：行政院院長有照單全收該法案之義務，副署之義務，以及總統有公布之憲法義務。

3. 「行政院長不副署總統不公布」侵害立法權？違反權力分立？

認為「不副署不公佈侵害立法權」，這也是藍白陣營在公聽會常提出的見解，不過該見解並不符合現代權力分立與制衡的法理。現代權力分立與制衡，參照林子儀大法官在釋字613號解釋之部分協同意見書之見解，已經不是形式主義的權力分立（行政權只能為行政不能立法，立法權只能為立法不能為行政），而是同一權力必須由數個機關合力行使，無論是總統制對國會立法之退回覆議權，或內閣制的倒閣與解散國會，都是安排行政機關與立法機關關於立法應達成協議（釋字632號關於監察院人事案，大法官也認為總統與立法院合作完成任命是一種權力制衡）。德國通說與實務均認為：總理與總統有法案的審查權，對於程序有瑕疵或內容有明顯重大違憲之法案可以拒絕副署與拒絕公布，理由就是權力的制衡（由國會、總理、與總統三個憲法機關合力完成立法），因此不副署不公布並沒有所謂侵害立法權，也沒有違反權力分立與制衡。

4. 副署是對抗總統的制衡？或對抗立法院的制衡？

這個問題也是公聽會的常見爭議之一。認為「行政院長之副署是制衡總統而非制衡國會」，此種主張同時是用來駁斥「不副署是對立法院的制衡」，該主張也大多認為副署之制度來自於內閣制。但該主張忽略了內閣制的虛位元首並沒有制衡之必要，另一方面我國行政院長之任免完全仰賴總統而不需要立法院同意，因此行政院院長對於總統不具獨立性，在制度設計上不可能去制衡總統。最後，憲法第37條明文規定副署是對於法案而為之：法案必須經由副署與公佈才會生效（明顯是對抗國會）。德國通說與實務均認為聯邦總理的副署不是對抗聯邦總統，而是對抗國會的制衡。

三、王鴻薇立委主張：「在野不可能獨裁」以及114憲判1之判決無效

王立委在公聽會抨擊賴總統的「在野獨裁」的主張，並認為全世界民主憲政國家並沒有「在野獨裁」的實例，並以114憲判1因違反憲訴法最低出席人數之規定（十人）而無效。我忍不住當場舉出波蘭「法律與正義黨」（PiS）於2015年取得國會多數之違憲亂政的例子，證明國會有可能利用多數來獨裁。賴總統所謂的「在野獨裁」毫無疑問是指：「國內藍白政黨利用國會多數從事擴權立法與侵害其他國家權力之違憲的獨裁立法」，而不是指「內閣制國會少數同時又未兼掌總理之獨裁可能性」。

因此王委員在臉書文以波蘭「法律與公正黨」兼掌國會多數與總理之獨裁是「在朝獨裁」，而非「在野獨裁」來辯駁，則該辯駁就已經離開了賴總統「在野獨裁」的意義範圍了，因為在內閣制底下國會多數就一定是「在朝」，因此抓住「在朝」「在野」大作文章並無意義。為了不至於離題，因此應該討論的問題在於：不管在朝在野，政黨取得國會多數之後，是否會有利用立法權癱瘓憲法法院擺脫制衡，以及不斷地掏空憲法，將民主法治國家轉變成為獨裁國之可能性？波蘭的例子告訴我們答案是肯定的，如果失去制衡的話。

1.波蘭國會多數修改「憲法法院法」癱瘓波蘭憲法法院

波蘭國會獨裁的劇情與我們台灣藍白兩黨的違憲亂政有驚人的類似性：2015年波蘭新國會的PiS黨一取得多數就立即修改《憲法法院法》（相當於我國之《憲法訴訟法》）試圖癱瘓憲法法院。當該法律於2016年3月9日被波蘭憲法法院宣告違憲無效時，該國會多數黨控制的國會與總理又主張該憲法法院之判決無效，理由就是該判決未遵守新修改的《憲法法院法》所規定的最低法定出席人數（13位），而波蘭當時合格憲法法院法官僅剩12位（原本總額15位），因此往後波蘭憲法法院之任何判決均被解釋為不足法定人數而無效（成功癱瘓憲法法院）。該主張與王鴻薇委員在內的藍白立委的主張一致，試想如果得逞，則台灣就會與波蘭一樣，從此喪失司法權對立法權的制衡。

2.憲法法院法官是否只能遵守憲法程序法而停擺？國際機構的看法如何？

這種趁憲法法官人數不足時，修改程序法提高法官最低出席人數之國會濫權的作法不但被波蘭憲法法院（包括我國114憲判1）宣告違憲無效，而且也被歐盟執委會、歐洲議會、以及歐洲理事會(The Council of Europe)之法律專家之威尼斯委員會(Venice Commission)認為違反公約：2015年12月23日，歐盟執委會致函波蘭政府表示：執委會認為波蘭國會通過的《憲法法院法》無效，並建議波蘭政府應該與歐洲理事會之法律專家組成之「威尼斯委員會」（Venice Commission）合作。

於是同一日波蘭政府請求「威尼斯委員會」就該《憲法法院法》發表諮詢意見。威尼斯委員會於2016年3月11日發布諮詢意見認為：波蘭新修改的《憲法法院法》提高法官最低出席人數（從原本5名改成13名）以及提高做成判決之比例（從原本1/2改成2/3）已經癱瘓了憲法法院的功能，也削弱了憲法法院的有效性，從而危及波蘭的民主、人權和法治，並建議波蘭國家機關應遵守波蘭憲法法院之判決。2016年4月13日，歐洲議會通過了一項關於波蘭局勢的決議，敦促波蘭政府尊重、並立即全面執行憲法法院2016年3月9日的判決。

我國藍白兩黨兩度封殺所有被提名的大法官，並修改《憲訴法》，也是在大法官僅剩八名的情況下，將出席人數提高到至少10名出席，做成違憲宣告的比例提高到9/10，如果根據前述歐盟執委會、威尼斯委員會、以及歐洲議會之標準，也一樣違反法治國、人權、與民主原則。

3.波蘭國會多數擺脫了司法制衡，透過立法全面侵奪司法權之權限

前述這些國際機構要求波蘭各界遵守憲法法院判決的呼籲對於走向獨裁的波蘭國會多數黨（PiS黨）只是耳邊風。該黨在成功地架空波蘭憲法法院之後（失去司法權對立法權的制衡），波蘭國會多數黨為所欲為：以所謂「司法改革」之名義修改大量違憲侵害司法獨立的《最高法院法》、《最高行政法院法》、《普通法院法》，特別是修改主宰波蘭法官升遷之《國家司法委員會法》（相當於我國之司法院人審委員會，將委員之任命從原本之法官選出修改成國會選出，然後將法院院長、庭長換成聽命於該政黨的法官擔任）。

波蘭的這些所謂「司法改革」之法律被歐盟執委會根據歐盟條約第7條發動調查，確定波蘭違反歐盟法治國原則，並對波蘭提起違反條約之訴，歐盟法院也以判決確認波蘭這些法律違反歐盟法、歐洲人權法院也判決這些違反司法獨立而任命之法官牴觸了歐洲人權公約第6條之「法定法官之原則」。

四、結論

波蘭的悲劇就在於：國會多數黨透過立法程序修改《憲法法院法》來癱瘓憲法法院，憲法法院之判決被國會恣意主張無效與不遵守。在國會多數黨成功拿掉了司法制衡之後，開始自我擴權或侵奪屬於其他國家機關之權限。這證實國會多數之獨裁是可能的。

歸納起來，國會獨裁之步驟如下：

第一步、國會多數趁憲法法官人數不足，修法提高法官之法定出席人數以癱瘓憲法法庭。

第二步、如果憲法法院乖乖就範，從此停擺，則國會立法就成功擺脫了司法制衡。反之，如果憲法法院膽敢不從，且宣告該新修改的程序法違憲無效，則國會就宣告該憲法法院之判決因違反程序法而無效，並拒絕遵守該判決。

第三步、在成功癱瘓憲法法院之後，制定出自我擴權之法律以及侵奪其他國家機關權力之法律，造成國會權限獨大之獨裁。

國會是否有獨裁傾向，從國會是否「不務正業」可以看出來：放任國家大事不去立法，卻專門制定擴權法案（立法院職權行使法）或侵害其他憲法機關之法律（修改憲法訴訟法，癱瘓憲法法庭）。各憲法機關之權限變更只能以修憲或制憲程序為之，而不能以立法程序為之。

國會與其他憲法機關一樣，並不能以主權者自居，而是根據制憲權理論，都只是「被制定之權」（pouvoir constitué），它們都只能行使憲法分配給它們的權限，不能自己創設權限或侵害其他憲法機關之權限。如果發生國家機關與其他機關之權限衝突爭議，則只能由憲法法庭裁判。因為被制定之權之國會並無權限自己透過立法程序去修改憲法上之權限分配規定。波蘭的國會獨裁令我們警惕：司法權制衡立法權之重要性，以及所有國家機關與人民均應遵守憲法法院之判決，不得恣意主張憲法法院之判決無效或拒絕遵守，台灣一定不能重蹈波蘭國會獨裁濫權之覆轍。

藍白兩黨利用修改憲訴法來擺脫司法權制衡之企圖，被五位大法官宣告該法律違憲無效而未能得逞，但藍白兩黨果然不會就此罷休，因此進入前述國會獨裁之第二步驟：宣布憲法法院未遵守憲訴法所作之判決無效。

其作法是：國民黨在立法院提案譴責五名大法官以及宣告114憲判1之判決無效之決議在立法院逕付二讀；此外又提案修改公投法引進以公投來推翻憲法法院判決效力之規定。

這種利用表面合乎法定程序之立法而內容違反權力分立或侵害人權以遂行獨裁是可能的。許多人誤以為希特勒獨裁是行政權獨裁，而忽略了他是利用法律來獨裁，其實他那些迫害猶太人的措施都有法律依據，將猶太人送入集中營，被稱為『政治上之保護管束』 (die politische Schutzhaft)，也有實證法上之法基礎：1935年9月15日『保護德意志民族血統與尊榮法』，以及1939年9月5日『防止民族污損法』。

如果法律沒有作合憲性控管，則政黨只要一時掌握住國會多數(其實任期只有四年)，就有可能性透過立法完成國會獨裁與變成永久多數之可能性：引進不在籍投票制度，徹底改變台灣選舉投票的遊戲規則。

所幸台灣憲法有一定的民主法治韌性，內建防禦機制：五名大法官的違憲審查權、行政院院長的拒絕副署權與總統的拒絕公布權形成對立法權的制衡。希望各種制衡力量均能有效發揮，台灣不至於走到波蘭憲政悲劇的地步。

作者為成功大學法律系副教授