總統直選作為台灣民主化與國家地位的完成

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中華民國的幽靈憲政體制

要談總統直選的制度與其實踐，對於台灣作為一個政治共同體，乃至作為一個國家的意義，就必須從做為其前身的中華民國憲政體制談起。

眾所周知，中華民國政府在1945年以軍事接管的方式開始統治台灣之時，中華民國在中國大陸已經存在了34年，彼時中華民國憲法尚未制定與公布施行。及至1946年（民國35年）12月25日，中華民國憲法才由制憲國民大會於南京議決通過，1947年（民國36年）1月1日由國民政府公布，並在同年12月25日施行。自此，中華民國的憲政體制正式進入由中華民國憲法所規定的框架。

然而必須注意的是，由於國共內戰全面爆發，第一屆國民大會於1948年（民國37年）根據該法第174條之規定，制定《動員戡亂時期臨時條款》，並於同年5月10日公布施行。由於制定臨時條款的原因是為了「予政府以臨時應變之權力」，因此臨時條款僅就宣告動員戡亂期間，國家實施緊急權之程序給予特別規定，授予總統實施緊急處分權限，使其不受中華民國憲法本文規定的限制。

中華民國政府在1949年（民國38年）因內戰失敗，喪失對中國大陸的實際統治，逃亡到台灣重起爐灶，此後其有效統治領域僅剩下台澎金馬。雖然臨時條款規定其有效期限為2年半，原本應於1950年（民國39年）12月25日前召集國民大會討論，然而因為戰亂之故，一直到1954年（民國43年）2月16日，第一屆國民大會代表才在台北舉行第二次會議，不但決議效期早已屆滿的臨時條款繼續生效，並不再設定其有效期限。

在中華民國憲法施行不到5個月，即制定臨時條款予以總統比原本憲法所規定更具彈性的緊急權限。有一種見解認為，臨時條款既然是透過修憲程序制定，因此在定位上即類似「憲法增修條文」，這種看法如果是針對一開始所制定的臨時條款，尚非無據。畢竟為了因應內戰，在真正的「非常時期」，短暫的授予總統更有彈性的緊急權限，符合國家當時的需要。然而臨時條款在被無限期的延長其效力之後，又歷經4次修訂，不但擴大總統以及國民大會的權限，還凍結憲法對於總統連選得連任一次的限制，使得蔣介石得以總計擔任5任總統，就此而言已經完全背離憲法的共和國原則。

如果就第一屆國民大會在台灣所制定的4次臨時條款而言，此種見解最大的問題在於，憲法第174條並未授權國民大會制訂臨時條款，此外，該條款雖然類似緊急憲法或是例外憲法，但是其效期遠遠超過原本應僅僅暫時生效的例外憲法，而成為另一種常態憲法，更嚴重的是，由於允許總統不受連任一次的限制，又賦予其超過憲法所規定的緊急權限，其內涵不但嚴重牴觸憲政主義，甚至已經逾越了修憲界線，因此在定位上應屬於造成憲法破棄（Verfassungsdurchbrechung）並欠缺合法性的修憲。

綜而言之，雖然敗逃到台灣的中華民國政府，名義上是根據中華民國憲法而統治，然而實際上因為臨時條款所建立的動員戡亂體制，對憲法重要部分的架空，以及臨時條款的長期生效，真正作為中華民國政府所依據的憲法，並非中華民國憲法，而是一個以臨時條款的動戡體制為主，空洞化中華民國憲法的黨國體制。

從1949年到1991年為止，長達43年期間，中華民國憲法只是一個被憲法破棄的幽靈憲法，在憲法學理上，中華民國憲法早已不復存在，因此也無從真正的認為，在台灣的中華民國是屬於中華民國第一共和，因為真正統治台灣的是一個，已經喪失其主要領土，軍事託管台灣，並且以臨時條款為主，架空並質變中華民國憲法，中央民意代表長達40年以上沒有全面改選的非民主威權政權，雖然這個政權仍然以「中華民國」自我命名，但是早已不具有中華民國第一共和的意義。

邁向「中華民國第二共和」？

有不少論者認為，1991年之後由於啟動修憲，先由長年未改選的第一屆國民大會代表制定第一次並舉行第二屆中央民意代表的選舉，因此統治台灣的中華民國已經從原先的中華民國第一共和轉變為「中華民國第二共和」，這個觀點所預設的前身「中華民國第一共和」，如同上述可能早就不存在了，因為在1991年民主轉型之前，統治台灣的憲政體制是一個以臨時條款為主，被動戡法制所架空的中華民國憲法，究其實質即是以蔣氏政權中心的黨國體制。

當然，根據傳統國家學的四要素：「人民、土地、政府、主權」標準，乍看之下，這個以動戡體制為其憲政體制的政權所統治的台灣具有國家性。然而，既然一開始中華民國政府只是基於盟軍太平洋戰區總司令的命令，對台灣進行軍事占領與託管，1949年之後則是戰敗的中華民國政府將首都遷至台灣，接著是日本在1951年《舊金山和約》放棄了對台主權，因此中華民國政府對於台灣的統治關係，在甚麼時候根據甚麼法理最終建立了一種，真正屬於在一個國家之中，政府與國民之間的治理關係，就成為一個必須解決的法律問題（法理問題）。

在國際法層面，有許多豐富的討論，在1991年之前，不少流亡海外的台獨人士，其中包含知名的國際法學者陳隆志與彭明敏，基於舊金山和約並未指明台灣主權歸屬，主張所謂的「台灣地位未定論」。嗣後，在1991年台灣民主轉型之後，他們則主張基於人民自決的實踐，台灣已經從地位未定轉變為具有國家的地位。本文大致上贊同這樣的見解，惟這樣的見解仍留下一個待解的問題，亦即，雖然人民自決是發生在原本國際法上主權未定的台灣，並使得台灣成為一個主權國家，然而畢竟從1945年開始，軍事佔領與統治台灣都是中華民國政府，在1945年到1949年，中華民國政府將台灣視為中華民國的一個省，在1949年之後，中華民國有效統治的領域只剩下台灣這一個省（加上澎湖、金門、馬祖），換言之，從1945年開始到現在統治台灣的都是中華民國，那麼流亡台灣的中華民國與主權獨立的台灣之間，到底是甚麼關係？

一個領土當然不可能存在兩個國家，因此一種權宜的解決方式（說法），就是主張：中華民國就是台灣，台灣就是中華民國，或者說「中華民國在台灣」，「中華民國台灣」，這種解決方式也表現在目前的護照封面：中文印「中華民國」，英文印「台灣」。這種模稜兩可看似打模糊仗，反映的卻是現實。另一方面，可以觀察到的是，就一個從1991年以後迄今的漫長發展歷程而言，在國際社會之中，越來越多國家在正式（官方）與非正式的文件上，以「台灣」來指稱這個以「中華民國」自我聲稱的國家。

一直到1971年10月25日聯合國大會議決2758決議驅逐蔣介石的代表之前，中華民國政府在聯合國裡代表中國，即使中華民國政府在1949年之後，不曾再統治過中國大陸。換言之，雖然中華民國政府1971年喪失在聯合國的「中國代表權」，而可能成為流亡政府，但是如果將問題調整一下，以「台灣代表權」為重心，那麼似乎就可以提出一個切合實際的正確問題：誰代表台灣？或是更精確的提問：誰根據什麼代表台灣？

曾經作為主權未定的台灣，既然是透過「人民自決」而成為一個國家，因此在法理上「人民自決」才是一個聯繫國際法與國內法的重點。

台灣作為新興民主國家

簡言之，「人民自決」意味著人民自己做主人決定自己的政治前途，從憲政實踐的角度，台灣在1991年之後民主轉型就是「人民自決」，最主要包含兩個重大的層面，一個是以台灣（台澎金馬）為範圍的中央民意代表的全面改選，另一則是總統的直接選舉。

中央民意代表的全面改選，首先由司法院大法官釋字第261號解釋要求，第一屆中央民意代表必須在1991年12月31日以前全面退職，並由中央政府舉辦第二屆中央民意代表的選舉，再結合第一次憲法增修條文的規定，以自由地區為範圍舉行選舉。雖然從第一次憲法增修條文的制定開始，在名義上將全國區分為「自由地區」與「大陸地區」，中央民意代表還區分為區域代表與全國不分區代表（政黨比例代表），然而實際上無論是區域代表還是全國不分區代表，都是由「自由地區」即居住於台灣的中華民國國民所選出，因此從第二屆中央民意代表開始，「自由地區」實際上才是整個國家的範圍所在。

雖然第一次憲法增修條文的制定，還是由第一屆的國民大會代表所進行，此外，在形式上還是屬於根據中華民國憲法第174條所進行的修憲，然而既然已經涉及實際上國家範圍的重新界定，在憲法法理上，這一次的憲法增修條文即具有「制憲」的意義，就此而言，第一次憲法增修條文的制定，可以詮釋為台灣人民自決在形式憲法意義上實踐的開端，中華民國政府所統治的台灣，至此就開始得到台灣人民的「授權」，而建立一個以台灣為領域與主體的中華民國，以及一個可以代表台灣的政府。

當然，這樣一種人民自決的實踐形式，並非沒有瑕疵，尤其是在憲法增修條文的前言，仍然提及制定憲法增修條文的目的在於因應「國家統一前的需要」，即使虛情假意仍然落人口實。雖然憲法增修條文的前言並不具有拘束力，難免還是開啟了另一種詮釋的可能性，亦即所謂的「分裂國家論」。此外，在國際法的層面，由於台灣的國號還是中華民國，基於與歷史上存在過的中華民國第一共和曾經有的歷史關聯，台灣這個在1991年後基於人民自決才完成國家地位的主權國家，在普遍認為「中國」就是「中華人民共和國」的國際社會，就不容易理直氣壯的主張自己一個在1991年之後才真正成立的新興民主國家。甚至容易引起國際社會誤會，以為作為中華民國的台灣，自己都認為自己是中國的一部分。

從1992年開始表徵在形式意義憲法（亦即憲法增修條文的制定）的台灣人民自決實踐，一直到1996年台灣總統由人民直接選舉達到其高峰。第二次憲法增修條文，是由1991年底全然在「自由地區」亦即台灣所選出的第二屆國民大會代表，在1992年5月27日議決通過，第12條第1項規定：「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民選舉之，自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。」雖然總統、副總統的選舉方式仍未最終確定，但是已經確定的是，未來將由「自由地區全體人民」選舉總統。

到了第三次修憲，第二屆國民大會於1994年7月28日制定了第三次憲法增修條文，此次修憲最重要的是確立總統、副總統由人民直接選舉，在其第2條第1項規定：「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之，自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記，在選票上同列一組圈選，以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權，以法律定之。」基於此次修憲，台灣首度在1996年由全國人民直接選舉總統。

如前所述，在憲法實踐上，中華民國「全國」的範圍即是「自由地區」，「自由地區全體人民」就意味著「全國人民」，既然總統副總統是由全國人民所選出，這不就意味著，透過作為國家元首與行政權首長的總統選舉，在憲政體制層面，台灣人民的自決實踐一舉完成了國內民主化與國家地位的確立。自此之後，官方名稱是中華民國的台灣，在政治象徵層次上與具體的政治實踐上，都是一個能夠自我統治，能夠實踐民主與自決，能夠選出自己的中央民意代表與自己的總統的新興民主國家。

作者為東吳大學法律學系專任特聘教授