遲來的世代正義──評台灣人口對策新戰略

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⊙鄭力軒

Preston的拷問

今年台灣生育率再創新低，生育率可能降到0.7以下的水準，在5月賴總統偕同行政院以及各部會提出「台灣人口對策新戰略」，最受矚目的新措施是給付0-18歲兒童到青少年每月5000元的成長津貼，以及一系列關於托育服務與勞動力市場的措施。大體而言，這個方案受到關心台灣家庭政策的學者與民間團體大致的肯定，同時在野黨儘管對法案細節仍有許多不同意見，對於大方向抱持不反對的立場，儘管後續還會有一定的立法與行政過程，不過算是好的開始。必須釐清的是，這些措施是否真能拉抬生育率尚屬未定，但筆者認為最大的意義在於台灣福利國家形成過程中所形成的年齡傾斜現象終於開始受到修正。

對於公共支出的年齡傾斜問題最重要的討論當屬1984年美國人口學會會長Samuel Preston在就任演說。他指出在美國當時15歲以下兒童與65歲以上老者兩類依賴人口每人平均所能接受的公共支出長時期出現明顯傾斜：每一位老人平均所能接受的包括退休、醫療乃至其他各項公共支出不斷增加，相對地每位未成年者所接受到的公共支出卻停滯不前甚至萎縮，兒童的撫養常更近一步被推回家庭，仍然被視為育兒家庭應當自己承擔的責任。

然而Preston認為這兩種支出的效應並不完全相同；老人福利比較反映老人選票的影響力，兒童的支出更屬於利他的長期集體投資。Preston語重心長地警告這個模式長久以往所將造成的問題︰

「在我看來，我們不斷面臨著兩個問題。首先，我們關心的是我們的集體未來——即公共福祉——還是僅僅關心我們個人的未來？如果只有個人的未來重要，那麼我們的關注點自然會集中在身為老年人的自己身上，我們也將繼續沿著目前看似正在走的道路走下去。但如果我們擁有集體的關懷，我們就面臨著第二個、也是更艱難的決定：究竟私領域與公領域的育兒責任該如何組合，才能最好地滿足未來世代的需求？目前，我們非但沒有效仿老年人的保障模式，反而正試圖將越來越多的這類責任推回給家庭。但鑑於家庭承擔這些責任的能力已出現明顯侵蝕，這種嘗試與其說是對第二個問題（如何最好地推進？）的回答，不如說是對第一個問題（我們在乎嗎？）的回答。」

弔詭的是，Preston在40年前所警告的美國雖然福利支出的傾斜情況未解，在大量移民以及中南美移民較高生育率的推進下，反倒是先進國家中低生育問題較不嚴重的國家，直到近幾年才明顯出現低於替代水準的生育率。相對的40年前甫脫離高生育狀態的東亞國家，卻在各種因素匯聚而成為低生育危機最嚴重的國家。

在台灣面臨長期超低生育率所引發的人口危機之際，Preston對未來集體福祉的拷問也更顯得重要。除了目前育兒女性不友善的體制受到較多注目，對於福利體制年齡傾斜，也就是世代正義問題較少討論。筆者認為，過去三十年間台灣福利國家建立過程中的年齡傾斜，是探討臺灣超低生育率現象不可或缺的課題。而上個月政府所提出的「台灣人口對策新戰略」，是對這個課題遲來但重要的一步。以下我將針對台灣福利體制年齡傾斜的現象以及對此次人口對策的評價進行初步的討論。

年齡傾斜的臺灣福利國家

歐美福利國家制度大致在1960年代發展成熟，而1970年代北歐開始出現全面性的生育支持政策。相對上包括台灣在內東亞的發展國家體制缺少類似的福利制度。在1990年代之前，臺灣除了公部門外，無論醫療、退休與失業大體上都是「隨人顧性命」的狀態。1990年代相對於許多國家隨著新自由主義發展福利體制遭到縮減之際，隨著民主化的開展以及經濟體系邁向已開發國家，臺灣的福利體制反倒在這期間逐步擴充，但也在此同時產生了嚴重的年齡傾斜問題。

首先是各類年金的發展，從具退休制度的農民老年福利，到老農津貼等日益制度化的老年給付，以及勞退新制的發展，充實了臺灣的退休年金制度，也提供各行各業人士退休後的基本保障。第二，全民健保的開辦大幅降低了民眾重大傷病的醫療支出，而高齡者往往是重大傷病的高風險族群，也等於大幅提升了高齡者的福祉。第三，長照制度歷經1.0、2.0、3.0的各版本的不斷進化下，大致上也提供了高齡者家庭可接受的支持與具一定品質的照護。大體而言，以往臺灣要維繫具尊嚴的高齡生活，必須完全靠儲蓄以及養兒防老，在三十年間的福利國家發展下，逐漸可以一定程度依靠公共制度。

由於高齡者對於各種經濟風險較為脆弱，前述的各項福利有其必要性，筆者也完全贊同臺灣前述高齡社會福利的發展，是台灣邁向更良善社會的必經之路。然而關鍵的問題在於，臺灣在此同時並沒有積極擴充兒童福利，社會仍普遍將育兒視為家庭責任，國家僅投入相對零碎的資源，在兩者一消一漲之下形成Preston所描述嚴重的年齡傾斜現象。

相對於1990年代就展開的各式高齡者福利制度，在家庭政策上要到2018年的「我國少子女化對策計畫(107年─114年)」才有稍微完整的育兒家庭支持政策，出現更普及性的育兒津貼與生育補助，並開始將育嬰留職停薪補助提升到較為合理的水準，更積極地擴張公共托育與學前教育設施的擴張。必須留意的是2018年所推出的我國少子女對策固然是台灣生育政策的里程碑，但不僅時間上嚴重晚於老年福利的發展，政策的普及程度與財政的支持力道也遠遠不及。

亡羊補牢，猶未晚矣？

臺灣向高齡者傾斜的福利國家一個直接的後果是育兒的經濟需求消失之際，育兒的負擔不但未同步降低，甚至在社會對兒童福利標準提高下日益升高。儘管這些兒童福利要求有其必要，但在缺少相對應的資源支持下，一消一漲也抑制了生育的誘因與動機。

根據目前可及的公開資訊而言，筆者認為此次推出的台灣人口對策新戰略一定程度改變了臺灣福利體制的這個問題，略為補足了長期欠缺的育兒家庭福利。整體而言，此次政策擺脫過去生育支持政策過於保守、片斷的問題，而從育兒的財務支持、托育需求、職場規範、教育等全方位的面向，承諾投入大規模財政資源投入下，等於一定程度上將育兒公共化。筆者近日參加一個針對此波政策的座談會，有位與會學者指出此波政策若能真的付諸執行，「臺灣終於有值得討論的家庭政策」，筆者也抱持同樣的肯定看法。

然而必須留意的是，由於臺灣早已歷經相當長期的福利體制年齡傾斜，而在長期超低生育率下，目前已經形成「低比率育齡人口」加乘「低生育率」的陷阱之中。此波政策僅能說提供了校正福利體制的第一步，對於生育能產生多少促進效果仍有待檢視。這些政策早在20多年前超低生育率出現時就該推行，目前僅能說是亡羊補牢而已。

另一方面，在當前人口現實下，包括吸納移民、行政區域重組、應對多元家庭等因應人口快速減少的行動也仍須加速進行。相關政策的發展不僅是試圖應對人口問題，也反映了Preston所提出的靈魂拷問「我們關心的是我們的集體未來——即公共福祉——還是僅僅關心我們個人的未來？」。後續的發展仍有待臺灣社會的成員持續的關注與努力。

作者1974年生，美國杜克大學社會學博士，前後任職於中山大學與政治大學。在專業領域內外廣泛涉獵以追求知識上的自由，習慣從多樣方法與視角觀察社會事務，篤信對在地與世界的批判性認識是公民社會重要基石。著有《屏東縣誌—產業經濟篇》、《不待黃昏的貓頭鷹：陳紹馨的學術生命與臺灣研究》以及其他論文。