北約2026土耳其峰會釋出合作與轉型訊號

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⊙賴怡忠

出乎意料「祥和」閉幕的本屆北約峰會

本屆七月七日到七月八日在土耳其首都安卡拉舉行的北約峰會，開會前大家多是愁容滿面，畢竟美國在國安戰略與國防戰略都把歐洲當成問題，或者不是重點。國安戰略強調歐洲出現「文明抹消」（civilization eraser），國防戰略主張歐洲可以也應該自己單獨面對俄羅斯威脅，尤其是北約會員國的國防預算是俄羅斯的十三倍。川普總統對歐洲國家的批評也是持續加溫，此外，川普政府不僅宣布要將駐德美軍移出五千名，又在四千名駐德美軍輪調回美國後，宣布不會再派遣新的替代部隊過來。因此在本次北約峰會開會前，外界多認為這個峰會可能會是彼此吵到烽火漫天，有可能導致北約的進一步分裂。

但兩天會議下來，大家擔心的問題沒有發生，連川普總統都說這是個棒極了的會議。爭吵雖有，但北約沒有走向分裂。更重要的是，歐洲國家承諾負起更大責任，北約的歐洲化速度會加速，還有具體的北約現代化能力建構構想。北約的五點共同聲明中提到俄羅斯是歐洲─大西洋的安全威脅，這讓原先所謂「美俄合、美歐分」的疑慮不存在了。烏克蘭被稱為是對歐洲安全的貢獻者，美國也說會授權給烏克蘭製造愛國者飛彈防禦系統以協助其飛彈防禦之所需。

雖然英法德持續無意加入美以對伊朗的軍事行動，但北約聲明依舊明白無誤標舉出伊朗無核化以及荷姆茲海峽自由航行的要求。而中國七月六日發射潛射長程導彈之舉，則是再度提醒大家，無論川普政府是如何有意識地把歐洲─大西洋安全與印度─太平洋安全區別開來，但中俄朝伊這個獨裁者同盟，卻是以一盤棋的方式看待這個局勢發展。這也可能意味著北約轉型有可能在未來帶來北約在印太更深的存在感。

川普與北約主要盟國摩擦仍在，但分裂並未擴大

這次在土耳其舉行的北約峰會，一開始川普總統就是語不驚人死不休，先是批評西班牙國防預算不夠、屢屢不達北約標準，接著攻擊英法德義西等國不支持美國對伊朗的軍事行動，甚至拒絕讓在該國的基地供美軍使用攻擊伊朗。川普也不忘提起要併吞格陵蘭。但在結束所有的閉門會議後，川普總統在最後一天說這個會議室充滿了愛，還說看到大家有前所未見的一致立場（“tremendous love in that room”、”level of unification he had never seen before”）。不管這是否代表川普之後還會這麼想，但起碼川普在會議結束後是這麼講的，北約沒出現分裂，大家也不是以互相指責、互相攻擊的方式收場。

我們可以說，這次的北約峰會起碼維繫了北約的團結，之前擔心的擴大分裂沒有出現，美國並未威脅要退出北約，大家雖有熱烈討論，但對於重大議題的看法有趨同趨勢。雖然川普又再提到要併吞格陵蘭而被歐洲國家嚴詞反對，但是起碼大家知道川普為什麼會有這個主張，雖然多數不同意川普的作為，但也不否認其背後的戰略憂慮是有一定的道理。

土耳其主導此次議程，伊朗議題獲得高度關注

土耳其是這次的主辦國，因為土耳其本身的地理位置，使得這次的北約峰會出現少見對中東戰略議題的重視。雖說荷姆茲海峽封鎖一事導致的國際石油危機無人能置身事外，但相對而言，歐洲受到的影響是比較少的。一方面歐洲有自己的北海油田，也有來自美國與加拿大的石油與天然氣，此外中東輸往歐洲的原油路線也較少經過荷姆茲海峽，更多是透過紅海出口、蘇彝士運河以及東地中海而得。因此受伊朗封鎖荷姆茲海峽的成本相對較低。歐洲受到影響較大的多是精煉油品，以及國際石油價格高漲後的普遍性衝擊。

這可以解釋為何當伊朗封鎖荷姆茲海峽後，先是有英法德加義日荷這些國家聯合起來說要做些事情以協助荷姆茲海峽的暢通，接著是英國召開四十國會議討論同樣問題。但開過這些會議後還是沒動作，真正在懲罰伊朗，協助海灣國家防禦無人機攻擊的，就還是美國與以色列。如果歐洲真的受到很大影響，其作為是不會這麼被動的。

但土耳其是個不一樣的北約盟國。歐盟會員國普遍對於土耳其總統以及其國內政治往往敬謝不敏，更不認為土耳其有加入歐盟的資格（認為土耳其不夠民主），但土耳其本身的地理位置使其對於中東、近俄羅斯及黑海區域、與環東地中海的地緣戰略情勢高度敏感。現在發生的俄羅斯對烏克蘭，以及美以對伊朗的兩場戰爭，都發生在土耳其的戰略敏感區內。

這次的北約峰會，有十個非北約盟國被邀請，去除歐盟執委會主席，以及日韓澳紐等所謂的印太四國（IP4）外，科威特、巴林、卡達、阿聯酋等海灣國家就是被主辦國土耳其邀請一起參加的。此舉也讓伊朗議題成功進入最終的北約聲明中。特別是這次的北約聲明只有短短五段話，其第五段就與伊朗相關。這需要歸功於土耳其的努力，讓此次北約峰會出現與過去幾年專注歐洲─大西洋與印太安全議題的態勢，一個不一樣的發展（當然也讓川普總統龍心大悅）。

美國軍事主導角色確定將會淡化，歐洲與加拿大會扮演更大角色

當然也有人懷疑是否因為北約峰會的地主是土耳其總統艾爾多安，雖然歐洲領袖不喜歡他，但艾爾多安的強人形象卻使川普與其氣味相投，也難怪川普會在最後一改開始高聲罵人的氣焰，改口說「討論室充滿了愛」。

不管以上說法是否屬實，但這次北約峰會在承諾提升國防經費上是有新的發展。除了再次肯認各會員國要達到5%GDP國防預算外，也明確提到要建立國防產業鏈，以及北約要進一步透過強化其軍事能力來承擔更大的歐洲防衛責任。北約國家提到美國以外的盟友在去年已經增加1390億美元的國防經費，而今年會在此基礎上再增加500億美元。

北約的歐洲盟國也宣示要承擔更多的烏克蘭防務資源支持，並提出北約現代化的防務革新主張。由於歐洲已確定其安全角色與防務能力的提升會透過「強化北約，而不是獨立於北約來達到」（stronger Europe in a stronger NATO）」這也代表未來北約的發展，應該會看到更多來自歐洲國家的作為。美國傳統對北約的主導性角色，也預期會出現淡化趨勢。

值得一提的是北約聲明提到要強化其「深遠精準打擊能力」（deep precision strike），這也代表冷戰時北約倚靠核威懾，以防禦入侵為主的反擊操作，有可能會出現改變。不論是烏克蘭利用長程無人機深入俄羅斯境內發動攻擊，還是去年印巴五日戰爭印度透過長程導彈完敗巴基斯坦，具高度破壞力的長程載具在影響戰局與破壞對手資源上變得不可或缺。北約此次強調「深遠精準打擊力」的建構，除了採擷以上的戰場教訓外，也代表北約之後在有事時的可能反應策略，會變得與其冷戰時代的做法非常不同（即便面對的同一個敵手）。

北約共同聲明強調烏克蘭對大西洋安全的貢獻，川普也對烏克蘭錦上添花

北約峰會此次對烏克蘭的描述與過去非常不同，川普總統更是盛讚烏克蘭的成就，這與去年四月在白宮見面時對烏克蘭的鄙視大相逕庭。去年川普說澤倫斯基總統沒有籌碼，只能聽美國的吩咐。但是今年川普卻說烏克蘭做得非常好，而這個非常好，還是在美國對烏克蘭協助已大幅下降上出現的。去年底至今在俄烏戰場上的變化，主要是靠烏克蘭自己的戰術調整而來，烏克蘭沒有倚靠美國的海馬斯（如2022年九月），現在殺進俄羅斯境內的無人機基本上是烏克蘭自己生產的。烏克蘭現在已不再是沒有籌碼，川普總統開始了解到這一點。

但更重要的是，北約聲明提到烏克蘭是跨大西洋安全的貢獻者（Ukraine contributes to transatlantic security），這與過去北約多將烏克蘭視為一個需要幫助，安全受到威脅的「問題」的敘述非常不同。而將烏克蘭說成是跨大西洋安全的貢獻者，意味著烏克蘭對俄羅斯略的抵抗，不僅是幫歐洲抵抗俄羅斯的強橫，也是在幫助美加等國的安全。2023、2024北約有關烏克蘭的討論集中在如何處理烏克蘭加入北約的議題，但多擔心一旦允許就表示北約立即與俄羅斯開戰而不願處理，但現在的討論不是是否要讓烏克蘭加入北約以保護烏克蘭，而是烏克蘭自己現在就是跨大西洋安全的貢獻者。烏克蘭對北約變成是安全資產，不再是個需要管理的安全問題。

當是否要讓烏克蘭加入北約不再是個話題，烏克蘭是北約的安全資產，不再是個要被保護的弱者後，北約對俄羅斯的態度也跟著在改變。俄羅斯現在被認為正趨向衰弱，是普丁還在死硬拖著打一場沒有勝利願景的戰爭。這意味著北約與烏克蘭的合作在未來會大幅升溫。北約不再只是提供武器給烏克蘭，也同時在從烏克蘭學習新型戰爭的方式，烏克蘭變成北約現代化，北約歐洲化轉變的主要參照點，這個影響會非常深遠。

俄羅斯被認定是歐洲─大西洋的安全威脅，普丁分化美歐策略踢到鐵板

北約聲明直接提到俄羅斯就是歐洲─大西洋的安全威脅。這句話代表過去一年美國認為俄羅斯威脅是歐洲問題的主張，有在出現變化。因為用語是俄羅斯是對歐洲─大西洋的威脅，而不是對歐洲的威脅。這到底是因為美國對歐洲的態度改變，還是川普對俄羅斯的態度有變，我們不得而知，但這意味著普丁現在無法再分化美歐，普丁還是要同時面對美歐。顯然其利用川普回鍋要分化美歐關係並強化美俄聯繫的策略並沒有奏效。

中國七月六日潛射長程可攜核導彈，也有針對中東與北約意味

這次北約峰會是有提到印太安全議題，特別是在北約峰會開始前一天，中國在南海向南太平洋發射一枚潛射長程導彈，台灣認為這枚長程導彈是巨浪二型，而不是更新的巨浪三型。這個發射也在峰會引發討論。

由於這個發射與澳大利亞和斐濟簽署「太平之洋聯盟」的重要全面防務條約，且其落點就在斐濟、萬那杜、吐瓦魯、索羅門群島、澳洲以及紐西蘭間的公海區域，因此外界多將中國的飛彈試射與這個防務協定連結，認為中國是在藉此警告澳洲與斐濟。

但是這個可攜帶核武，射程在七千三百公里（巨浪二型）的導彈，代表其涵蓋範圍包括到日本、夏威夷、印度洋的迪亞哥嘉西亞群島（Diego Garcia）、整個阿拉伯半島、羅馬尼亞、波蘭、所有的波海國家，以及北歐的芬蘭與瑞典等國在內。因此北京作為不太可能只是針對澳洲與斐濟的防務合作條約表示警告而已，他也是在暗示對美國於伊朗戰爭所使用的印度洋基地，整個中東區域，以及與俄羅斯面對但位於東歐及北歐的北約盟國等的局勢，北京以此作為表示他是有發言權的。而會選在北約峰會前一天這麼做，也是在放訊號給北約國家，要其不要再干涉印太事務，以及要其在台海議題保持中立。

由於這個動作是在五月中川習會，雙方有著美中「建設性戰略穩定關係」的新定性發言後所為。我們知道中國在川習會取得美國對戰略穩定關係定性的背書後，對第一島鏈國家壓力立即加倍，不管是對台灣的「台灣島東部海域常態化執法巡查」，還是對日本與菲律賓的施壓，都在大幅強化，沒因為美中達成戰略穩定關係的定性後而放手。因此在這個背景下，是否中國也是想利用這個難得的美中戰略穩定，對歐洲下手，利用既存美歐應該會在北約峰會出現大爭執的預期，透過施壓歐洲與北約，使其放棄在印太區域的軍事存在操作呢？

歐亞大陸已成單一戰區：烏克蘭、荷姆茲海峽、台灣海峽都密切相連

2021年《經濟學人》雜誌說台灣是世界最危險的地方，美國印太司令戴維森上將在參議院聽證會上說2027年中國可能會對台灣發動軍事攻擊，而從2022年以來，雖然沒有戰爭發生在台灣，但世界局勢在趨向強烈的動盪與衝突，不管是2022年2月的俄烏戰爭，同年四月中的印中邊界流血衝突，當年八月中國發動大規模圍台軍演並有意消除海峽中線。2023年5月瓦格納集團對俄羅斯高層的兵諫事件，同年10月哈瑪斯對以色列發動恐攻。2025年五月印巴五日戰爭看到雙方出動百架以上戰機的大型空戰，六月美以對伊朗的「午夜重錘」與「崛起雄獅」的轟炸行動，同時泰柬也爆發軍事衝突。今年一月，先是美軍對委內瑞拉出手活逮其總統夫婦，接著美以再度對伊朗發動新一波的戰爭直到今日。我們在過去五年所經歷的戰爭密度可說是冷戰結束以來之最。

需要注意的是，這些戰爭都在影響台灣，而發生在台灣的衝突也會影響每一個區域。世界對烏克蘭戰爭的第一反應是不要讓台灣變成下一個烏克蘭，而荷姆茲海峽被封鎖後，也立即讓大家去思考台海一旦被封鎖的全球經濟效應，也因此發現到即使台海沒發生戰爭，而只是台灣隔離或是進一步的台海封鎖，其對世界的影響也極為可觀。

反向推論也可以發現，我們無法忽略發生在中東、歐洲、印度洋、東南亞、南太平洋的衝突，因為對台灣都會有不小的衝擊。北約土耳其峰會開始重新思考2023維爾紐斯峰會將北約面對的安全關切區分為北海與歐東、黑海、以及東南歐洲的適切性，開始認為這幾個區域無法區分開來，這也代表著全世界逐漸變成一個戰區，無法進行嚴格劃分的趨勢日益明顯。這是我們現在的台海安全處境，以及北約轉型與現代化過程所面對的戰略背景。

作者為讀錯書，入錯行，生錯時代的政治邊緣人