建構反跨境鎮壓機制刻不容緩

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圖片來源：翻攝自華視新聞YouTube頻道

⊙顧爾德

日裔台籍媒體人矢板明夫遭到來自香港嫌犯暴力毆打，已被檢方認定是「預謀性跨境施暴」。這個案件讓台灣民眾意識到中國如何「跨境（國）鎮壓」造製台灣人的恐懼感，同時也揭露出背後中國一整套對台法律戰。那麼台灣要用什麼戰略與政策來因應？

「跨境鎮壓」係威權專制政府對異議僑民的鎮壓

「跨境鎮壓」（transnational repression, TNR）這個概念最早是由美國聖母大學（University of Notre Dame）社會學者摩斯（Dana Moss）於2016年提出來。她的研究聚焦在全球化時代威權政權對僑民和難民群體的跨境鎮壓，以及這些受害者如何藉集體行動反抗壓迫和不公正。她2022年出版的《阿拉伯之春：僑民反抗威權政權的行動》（The Arab Spring Abroad: Diaspora Activism Against Authoritarian Regimes ）（劍橋大學出版社）探討2011年利比亞、敘利亞和葉門的海外僑民如何支持祖國的阿拉伯之春運動，她用「跨境鎮壓」這個概念分析威權專制政府對異議僑民的鎮壓，以及僑民如何對抗鎮壓。

之後自由之家（Freedom House）建立「跨境鎮壓資料庫」（TNR Database），蒐集各國政府透過海外暗殺、綁架、網路威脅、濫用國際刑警組織（Interpol）以及恐嚇家人等非法手段，壓制異議海外僑民和流亡者的案例。自由之家也逐漸把關注對象放寬到非僑民，例如威權國家對外國記者、外國學者的壓迫。

中國很早就藉跨境鎮壓對付六四之後的海外流亡者，之後用來對付雨傘運動後的香港海外異議份子，近年來更積極藉此對付台灣人。它也從對個別異議者的暴力威脅轉變成對整個社群、甚至全社會的脅迫，營造順從壓力（Compliance Pressure），讓個人、企業、團體甚至整個社會都在風險考量下不敢反抗。

例如，內政部長劉世芳外甥顏文群任職於榮炭科技中國子公司，因他曾提供政治獻金給被列名台獨黑名單的姑姑劉世芳，榮炭科技於今年5月發布聲明將其解職。此外，與台灣軍方合作生產無人機的經緯航太也遭遇這種脅迫。科技大廠緯創於2024年透過旗下子公司鼎創投資經緯航太，取得45.18%股權，2025年7月中國商務部將經緯航太列入實體管控名單，禁止企業出口給經緯。最近經緯原始大股東林振義控訴，緯創擔心在中國生意受影響而決定之後經緯不碰軍工國防。上述企業在經濟風險、法律風險的考量下被迫順從中國的法律與市場壓力。

「跨境鎮壓」除了要建構特務網絡，更需要法律戰的布署

威權國家實施「跨境鎮壓」除了要建構一套海外特務、情報網絡，更在進行一套法律戰的布署，例如，2020年《港區國安法》第38條已明示域外刑事追訴權──即使非港人在海外有被認定為危害香港國安的行為也可能觸法。2024年《懲治台獨頑固分子22條意見》（《懲獨22條》）也主張對「台獨頑固分子」的域外刑事追訴權。而最近隨著《民族團結促進法》的頒布施行，中國又展開一波對台灣的跨境鎮壓。

《港區國安法》、《懲獨22條》和《民族團結進步促進法》有關域外管轄權的最終法源來自中國《刑法》。中國1997年頒布的《刑法》有一條「分裂國家罪」，允許對「危害中國國家安全」的行為主張域外效力，之後2005年公布的《反分裂國家法》將台灣問題明確納入上述「分裂國家罪」的法律框架；《民族團結進步促進法》又進一步把域外管轄權擴大到「破壞民族團結」。其背後的法理就是國際法上的「保護性管轄」（protective jurisdiction），亦即：即使犯罪完全發生在外國，只要危害本國重大利益，仍可以立法處罰以保障國家利益。

例如美國對部分委內瑞拉官員、毒梟提出刑事起訴，即是主張其刑法具有域外適用效力，其中保護性原則常被視為重要法理依據之一。這也是為什麼中國會一直宣稱「台灣問題是中國核心利益」，要求其他國家不能碰觸，而這個議題也是中、台法律戰的核心。

「保護性管轄」不適於美國對委內瑞拉，中國更不該妄用

不過「保護性管轄」的法理依據也不能合理化美國出兵委內瑞拉的軍事行動，同樣也不能合理化威權國家的跨境鎮壓。即使主張域外管轄權，依國際法也不允許在其他國家領土上執法，甚至藉威脅、暴力和監控等非法方式侵害其他國主權與個人基本權利。

因此，重點不是台灣要禁止中國制定《刑法》實現「保護性管轄」，而是要阻止中國把自己的執法權與政治威嚇帶進台灣的司法管轄領域。這也是兩岸域外法律戰（extraterritorial lawfare）交鋒重點。那麼，台灣是否已具備打這場仗的法律武器與各種工具？

台灣檢方偵辦矢板案目前是用《刑法》（傷害罪）加《反滲透法》偵辦。從過去台灣檢警處理統派團體、個人威脅傷害港人、藏人在台灣活動的案例，包括對何韵詩、黃之鋒、林榮基等人的潑漆、暴力行為，可以發現《刑法》傷害罪、恐嚇罪並無法有效處理跨境鎮壓案件。過去案例顯示，警方通常就是用傷害罪、妨礙公共秩序等罪名處理，沒有意識到這可能是個跨境鎮壓案件，因此無法在第一時間調查背後是否有海外網絡關係。

如果確有境外首諜，他們也可以很輕易從容切斷與在地工具人的連結；即使嫌犯最後被送上法庭也都是輕判了事。這次檢方抬出《反滲透法》代表已考量到跨境鎮壓問題，不過《反滲透法》是針對選舉、政治獻金與遊說的滲透行為，並不是有效處理暴力案件的法律。這也透露出政府手上的執法工具有限。

台灣目前除了原則宣示，對跨境鎮壓仍少法源與編制

其實在矢板案發生前，行政院於7月2日就宣布成立「跨境鎮壓跨機關協處平台」，由政委馬永成、林明昕督導，整合內政部、法務部、陸委會三部會，強調「預防、保護、反制」三大面向。但到目前還只是概念性宣示，具體作法、法源、編制都還在研議中。

近年來不少民主國家已意識到跨境鎮壓對自身民主制度的威脅，他們把海外騷擾、恐嚇、施暴從刑事案件提升為國安事件，原本把它們界定為對治安的破壞轉而視為是在瓦解民主韌性。尤其澳洲是跨境鎮壓立法的先驅，在2018年就完成兩個重要立法：一是《境外影響力透明法》（Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018, FITS Act），二是《國家安全立法修正（間諜與境外干預）法》（National Security Legislation Amendment (Espionage and Foreign Interference) Act 2018）。

澳洲《境外影響力透明法》的重點是在界定、規範「外國政府相關實體」以及他們的行為，並要求登記揭露。這項法律定義「外國政府相關實體」為外國政府持股超過15%、投票權超過15%、可指派20%以上董事；規定「為政治或政府影響目的而從事的活動必須登記」，這種登記制度是台灣《反滲透法》未能建立的機制，現今《反滲透法》只規定事後刑事追訴權。《國家安全立法修正（間諜與外國干預）法》則創設了「境外干預罪」（foreign interference offences）罪名，法案把隱匿、欺瞞方式代表外國從事影響活動本身列為刑事犯罪，最高可處終身監禁。

英國則2023年修訂的《國家安全法》（ National Security Act 2023）第四部份於2025年7月正式實施，該法採取兩層制度設計：一是政治影響力層（political influence tier），規定任何人若受任何外國政府指示，在英國從事政治遊說、政治宣傳等「政治影響活動」都必須登記；二是加強層（enhanced tier），僅適用於被內政大臣（Secretary of State）明文指定的「特定境外勢力」（specified foreign power）。一旦被指定為特定境外勢力，需要登記範圍大幅擴張到在英國境內的任何活動，包括商業、慈善、學術……等等。加強層至今僅指定俄羅斯與伊朗兩國，英國政府表示，未來仍可依國安威脅情勢新增指定國家，已有不少國會議員要求把中國也納入。英國制度值得台灣參考的是，強制境外勢力的在地協力者也要登記曝光。

反跨境鎮壓更需要建立一整套強化社會韌性的機制

反跨境鎮壓不只需要法源，而是需要建立一整套強化社會韌性、保障弱勢群體的機制。例如加拿大除了在2025年通過《境外影響透明度與問責法》（Foreign Influence Transparency and Accountability Act），建立外國影響力透明登記制度；此外還設立了「反境外干涉協調員」（National Counter Foreign Interference Coordinator），一方面負責協調情報與執法機關，也定期與高風險社群舉行閉門工作坊，由警方、情治機構與司法部門等共同參與，協助高風險民眾辨識威脅、建立通報機制。

澳洲也設立反境外干涉工作組（Counter Foreign Interference Taskforce，CFI Taskforce），CFI不只負責執法行動，也做為政策制定者、社區與各行動機構的溝通橋樑，以協調澳洲政府應對TNR方針。

值得注意的是，由於境外干預與鎮壓近年不斷升高，包括中國海外警務站、俄羅斯情報活動、印度錫克教領袖遭暗殺案、伊朗跨境追殺異議人士等事件層出不窮，使得民主國家認知到跨境鎮壓已成為各國要共同面對的新型國家安全威脅。2025年G7成立50週年之際在加拿大舉行領袖峰會，G7領袖首次正式承諾共同反制跨境鎮壓威脅，目標是要建立對跨境鎮壓的共識、提升公眾意識，並強化究責機制以提高加害者的行為成本。峰會後，G7與夥伴國家共同發展出一套「跨境鎮壓韌性與應對框架」（TNR Resilience and Response Framework），並公布《G7打擊跨境鎮壓工具彙編》(G7 Compendium of Tools to Counter Transnational Repression)，匯集各國打擊TNR的政策工具，並持續更新，以供各國政策制定者參考。

這份文件將跨境鎮壓定義為「一種侵略性的境外干預形式，國家或其代理人企圖在境外騷擾、傷害個人，藉此脅迫或使其噤聲。」文件指出，反制跨境鎮壓不必然需要立專法，可以藉修改各種現行法律以達到效果。例如澳洲修改《1958年移民法》（Migration Act 1958），把「是否構成國安風險」的認定委託給澳洲情報機關ASIO，只要ASIO出具風險評估就可依此撤銷或拒發簽證。

《G7打擊跨境鎮壓工具彙編》將是台灣建構反跨境鎮壓與境外干預治理體系的重要參考。從這個彙編也可以瞭解到，打擊跨境鎮壓不只是立一個專法就可以達成目的，而是要建構一整套機制、同時運用各種工具來增加社會對抗境外勢力的韌性。尤其台灣面對中國愈來愈強的脅迫、施壓與認知作戰，建構打擊跨境鎮壓機制是刻不容緩的重要工程，這已成為民主台灣面對威權法律戰的新試煉。

作者本名郭宏治，資深新聞工作者、專欄作家。SUNY-Binghamton 社會學碩士，台大經濟系學士。