中國立法，全球買單？──《民族團結進步促進法》的域外管轄問題

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⊙何婉君

● 中國《民族團結進步促進法》第63條是域外管轄的規範

● 中國國民：中國如主張《民族團結進步促進法》適用於境外的中國國民，可能符合國際法。

● 非中國國民：中國如主張《民族團結進步促進法》適用於境外的非中國國民，未必符合國際法。

● 中國主張域外管轄不等同於可以域外執法

中國於2026年3月公布《民族團結進步促進法》，並自同年7月1日起開始施行。依該法第一條，其立法目的在於促進「民族團結進步」、強化所謂「中華民族共同體意識」，並藉由推進中華民族共同體建設，實現「中華民族偉大復興」的政策目標。該法並明定以中國憲法作為制定依據。對於破壞民族團結或製造民族分裂之個人或組織則依法處罰或究責。

然而，該法對於構成「破壞民族團結」言論或行為，亦無明確定義。尤其值得注意的是，該法第63條進一步規定該法的域外適用。該條稱，「中華人民共和國境外的組織和個人，針對中華人民共和國實施破壞民族團結進步、製造民族分裂行為的，依法追究法律責任」。條文賦予中國對於所謂破壞民族團結之行為、組織或人員行進行域外管轄的依據。究竟哪些人可能受到這項規定的影響，備受關注。

當然，《民族團結進步促進法》的通過不只是法律問題，也涉及複雜的政治主張。不過，政治上的主張是否合理是一回事，在國際法上能否據此對境外人民、組織及行為主張管轄權，則是另一回事。本文僅從國際法角度分析該法所涉及的域外管轄問題；至於其背後的政治目的、兩岸關係及政策影響，則不在本文討論範圍之內。

1. 什麼是域外管轄?

簡單來說，國家管轄在決定一個國家在什麼範圍內可以制定、執行法律並進一步審判的權限，是一種權能（authority），也是一種國家主權的表現。國家管轄的落實方式則可區分為規範管轄（立法管轄）、審判管轄（司法管轄）及執行管轄（行政管轄）。規範管轄是指國家制定規範的權限；執行管轄是指國家執行規範的權限；判決管轄則是裁決不同主張的權限。

基於國家主權獨立及主權平等，當前國際法所肯認的國家管轄基礎以領域管轄為原則。換言之，國家原則上只能在其所屬領域（territory）範圍內行使管轄權。如果例外的想要在國家領域外行使管轄權時，也就是所謂的域外管轄，則需要有特殊的連結要素。目前國際法肯認的域外管轄原則包括國籍原則、保護原則及普遍原則。

國籍管轄原則指的是，國家可以對其所屬國民行使管轄權，即便其國民位於國家領域外亦同。不過，國家對境外國民行使管轄權多僅限於嚴重之犯罪。例如，我國刑法第7條規定，中華民國人民在中華民國領域外犯第5條及第6條以外之罪，而其最輕本刑為三年以上有期徒刑者，適用我國刑法。就是一種以國籍為原則的域外管轄。

保護管轄原則指的是，國家對於危害其國家安全或重大利益之行為，即使行為人（無論本國人或外國人）不在領域內，仍可以行使管轄權。例如，我國刑法第5條規定，凡在中華民國領域外犯內亂、外患、偽造貨幣、毒品、海盜、加重詐欺等特定重罪，不論本國人或外國人亦適用我國刑法。近年來，在地緣政治競爭加劇及國家安全優先的氛圍下，此類域外管轄的立法日益常見，尤其是刑事立法。然而，這種基於保護原則的管轄擴張（jurisdiction creep）是否符合國際法，不無疑問。

普遍管轄原則是針對危害國際社會全體利益之特定行為，國際法允許任何國家均得行使管轄權。目前國際法所承認符合普遍管轄的情況僅有海盜罪及戰爭罪。

實際上，國際法當前對國家管轄的意涵與範圍尚未發展出明確且詳盡的規則，因此，不論是領域管轄原則或域外管轄原則在實務適用上仍然產生許多爭議。

2. 誰可能適用《民族團結進步促進法》?

⑴《民族團結進步促進法》是否適用於中國境外之中國國民?

依國籍管轄原則，中國可以主張《民族團結進步促進法》適用於中國境外的中國國民。此種域外規範原則上可能符合國際法，但中國並不能因此直接在他國境內執法。此外，更值得關注的是，中國憲法序言中主張「台灣是中華人民共和國的神聖領土的一部分」。依此，中國可能進一步將我國國民視為其國民，並以國籍原則為依據，主張《民族團結進步促進法》適用於位在第三國的我國國民。然而，中國以國內法單方面認定我國國民的國籍身分並不當然在國際法上成立； 國際法亦未要求其他國家應予以承認。

⑵《民族團結進步促進法》是否適用於中國境外之非中國國民?

基於保護管轄原則，中國可能主張「促進民族團結」或「製造民族分裂」的行為涉及國家重大利益或國家安全，《民族團結進步促進法》應適用於境外非中國國民的相關行為。但此種管轄主張不必然符合國際法。其他國家可以不承認中國基於保護原則的域外管轄主張，也可以進一步採取反制措施。

3.中國主張域外管轄不等同於可以域外執法

承前述，國家管轄的行使可區分為規範管轄、審判管轄與執行管轄。國際法下國家是否有權行使這三種管轄，必須分別判斷。國家有規範管轄權限不必然表示有審判管轄與執行管轄權限。國際法對規範管轄的限制與界線較不明確，但對執行管轄的限制則相對嚴格。原則上，一國不得未經同意，在他國領域內直接執法。簡單來說，一國固然可以透過國內立法，宣稱其法律適用於境外的人或行為，但這不代表該國可以直接到境外逮捕、搜索或處罰相關人員。主張域外管轄是一回事，能否在境外落實，則是另一回事。

總的來說，中國可以通過《民族團結進步促進法》並主張域外管轄，但這不等於中國可以直接在他國領域內跨境執法。除非取得行為人所在地國同意，或透過引渡、司法互助等合作機制，否則中國不得在他國境內逮捕、搜索或拘提相關人員。

最後，中國可以主張域外管轄，但其他國家沒有義務承認。我國政府無須急於順著中國的法律框架解釋《民族團結進步促進法》的適用範圍，更不必逐一回應《民族團結進步促進法》衍生的各種管轄主張。政府真正需要做的，是明確否認中國對我國國民的管轄主張，並充分提醒國人前往中國、香港、澳門，甚至與中國有密切司法合作之國家時，可能面臨的法律與人身安全風險。

作者為台北大學法律學系助理教授