面對人口快速減少，政府還應調整哪些施政邏輯？

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⊙詹順貴

台灣人口加速減少與老化

8月29日國內三大報頭版頭條，不約而同地都報導了國發會前一（28）日發布台灣人口更將加速減少與老化的最新（2026年至2075年）推估結果報告新聞，顯示他們一致認為這是非常重要的議題，但似乎沒有在台灣社會上濺起多少水花，不僅在媒體上鮮少看到進一步討論，社群網絡也沒引起什麼漣漪，隔天即完全消失無蹤。但國發會顯然應該認為這是國家大事，所以強調行政團隊已成立「人口對策新戰略執行小組」，將陸續推出因應策略，筆者檢視這些已推出或將陸續推出的策略，都完全鎖定在直接因應人口減少與老化的策略之上，至於過往發散擴張式的施政邏輯，面對此一人口減少與老化的不可逆趨勢，似乎仍未見全面性思考與調整。

該報告指出台灣總生育率持續下跌，並已跌至0.695，20年後（2045年），總人口會降至1,998萬人，幼年、青壯年、老年人口分別占5.2%、57.9%、37.0%，年齡中位數升至57.2歲；50年後總人口更將降至1,215萬人，幼、青壯與老年人口分別占4.8%、42.3%、52.9%，年齡中位數更上升到67.1歲。以上數據顯示未來青壯年的人口扶養負擔勢必急速惡化，平均而言，每1位青壯年人口除了需要養活自己之外，還另需扶養的幼年及老年人口數的扶養比，10年後（2035年）為0.552，20年後為0.728，30年後是0.964，50年後則高達1.366。再加上社會面的貧富差距持續擴大、謀職不易起薪低、工作機會多的都會地區房價也高得離譜、相對剝削感高、傳宗接代觀念早已退時等，適婚青年結婚或生子意願怎會高？

面對高齡化與人口縮減趨勢加劇的挑戰，國發會除表示已成立「人口對策新戰略執行小組」外，特別說明已於今年5月推出「台灣人口對策新戰略—家庭支持篇」，涵蓋安心生養、強化托育、教育加碼、友善職場以及居住減壓等計18項措施，未來還將陸續規劃提出「銀髮世代篇」、「全齡育才篇」及「全球攬才篇」等，以系統性減緩並適應人口結構變遷之衝擊。

新政策對家庭的支持似仍不夠

如就已推出的「台灣人口對策新戰略—家庭支持篇」18項政策一一搜尋其具體內容，可以看出都是側重在鼓勵青年成家生子，涵蓋產假、育嬰留停、減工時，以及提供婚育宅（居住減壓：透過租金加碼、稅賦減免與婚育宅擴大，來減輕青年成家與育兒家庭的負擔）。所需經費年約3,800億元，但新增經費將近9成集中於每月5,000元的育兒津貼，雖然都符合「家庭支持篇」的方向，除就原本已有生子意願的夫妻頗有小補外，對原本無生子意願或根本養不起的年輕夫妻，恐怕仍難改變其意願，因為前述影響適婚青年結婚或生子意願的外在因素，如謀職不易起薪低、相對剝削感高、傳宗接代觀念早已退時等等，誘因其實非常有限，根本無法逆轉人口減少與老化趨勢。此政策是今年5月才推出，或許可以未來執行3、5年後開始觀察與檢視其具體成效，再據以修正調整與增補，才比較有實質意義。

安心生養與托育還有諸多缺失

其次，「安心生養」與「托育」部分，不僅是安心「生」，更要能安心「養」、安心「托育」，而且這不僅僅只是經濟面的問題，還有社會面向（安全網）的問題。例如首善之區的雙北已發生非常多起幼童托育時遭虐（甚至致死，如發生在台北市的剴剴案)或遭性騷擾（甚至性侵，如台北市培諾米達幼兒園教保員毛畯珅性侵該園幼童案）的事件，幼童的社會安全網如無法再織得更密，叫新婚夫妻如何安心生養托育？

再以日前另有一名10歲女童遭性騷擾，通報達240天，期間曾4度向社工表達希望安置，今年8月中旬更發生以自殘手段抗議，卻仍未獲安置的事件為例，也是事主的台北市政府，刻板回應只是一直強調有高達幾百次的訪視，卻無任何1次心理諮商輔導，試問如果無法及時發現問題與接住需要救助的兒童，只強調冰冷的數據（對發生虐待或性騷擾幼童事件的育幼園、托兒所的訪察也是），究竟有何實質意義？新手父母看此種數據就能安心？可見如果地方政府馬虎執行，出事就往中央推，無論中央政策訂得再好、再周延，都將功虧一簣，從以上三個案例都發生在資源與經費最豐富的台北市，即可知之，這也提醒了中央行政團隊除了端出調適政策外，還需一併研議如何避免出現地方政府在執行上嚴重落差之法。

其實從國發會這句「系統性減緩並適應人口結構變遷之衝擊」的用語，可知政府已承認並接受台灣人口減少已是不可逆趨勢，所以政策重心放在「減緩與調適」人口減少與老化所帶來的衝擊，皆獲得印證。其他後續政策「銀髮世代篇」、「全齡育才篇」，看其名稱可推知也是循此脈絡針對現有人口的加強照顧，值得肯定；「全球攬才篇」是引進外籍技術人才，來協助支撐台灣的社會與經濟體系可以持續順暢運轉，確實都是減緩與調適人口減緩與老化衝擊的對策。

住屋與土地政策更該全面改絃更張

只是就自然資源稀缺的台灣而言，因應人口快速減少與老化，需要更全面調整的施政邏輯，如在仍有近百萬棟房屋閒置，房價卻始終居高不下的情況下，從嚴把關以噬地尋租為導向的農地變建地開發案與區段徵收案，譬如超過3,000公頃桃園航空城開發區段徵收案、號稱將引進3萬人口的社子島300公頃開發區段徵收案、高鐵宜蘭站周邊特定區約450公頃開發區段徵收案、高鐵屏東站周邊特定區307公頃開發區段徵收案，以及原適用於地廣人稀如美國的TOD（Transit-Oriented Development，大眾運輸導向型發展），被變相引進做為捷運沿線各站周邊農變住商區段徵收如桃園捷運，或聯合開發如台中捷運、大台北三環三線（現已擴張到四環八線）等。

城市規劃應揚棄汽車本位

此外，城市（尤其道路）規劃，應同時揚棄過往汽車本位，思考如何更細緻納入兒童與老年人行路安全與生活便利、安全等，同時將有限資源公正適度地分配到扶養負擔比愈來愈重的中產階層與底層青年之上；其他如順勢加速淘汰部分一般大學，轉增設技職教育學校，提供底層青年學子更多符合當下產業需求的專業技職教育，降低畢業後謀職門檻，以及跨專業結合織起更縝密的社會安全網等等。

總之，現有的「家庭支持篇」，以及未來將陸續規劃提出的「銀髮世代篇」、「全齡育才篇」及「全球攬才篇」等，面向仍有其侷限，其他經濟、社會與技職教育等等政策、軟硬體建設的規劃施政邏輯都應一併徹底變革，才能真正做到系統性減緩與調適等同國安層級危機的人口快速減少與老化的衝擊。台灣有先進製程半導體優勢，或許有足夠優勢可以迎頭趕上無人機、無人艇與各類型AI機器人的產業發展，但政府絕不能放任人口快速減少而讓台灣變成渺人島。

作者是因為喜歡大自然與賞鳥，而把法律用到保護環境與土地上，卻滿身不合時宜的律師。