FTA風起雲湧,台灣佈局待機會

郭永興
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蔡英文總統第二任的任期以來,亞太地區的經貿環境發生很大的變化。首先在蔡總統第一任任期的後段,2018年底「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)正式生效。接著在2022年的1月1日,全球規模最大的自由貿易協議「區域全面經濟夥伴協定」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)也開始生效。

上述兩個影響台灣經貿極深的多邊FTA,台灣都不是成員國,因此每次協定生效的消息見報,都會在國內產生「台灣經貿邊緣化」的輿論衝擊。在這些輿論衝擊中,蔡英文總統第二任期中,為了台灣經貿的長遠發展,展現了前任總統們所沒有的勇氣:美國產含萊克多巴胺(又稱萊劑)豬肉自2021年1月1日正式開放進口;今年2月21日起開放日本福島等5縣大部分食品進口。

CPTPP成員國的11位代表合影。圖片來源:美聯社/達志影像

蔡總統勇於面對萊豬與日本五縣食品難題

萊豬與日本5縣食品解禁這兩個措施,因為涉及食安的敏感輿論神經,儘管對於改善台灣與美國、日本的經貿關係有極大的關鍵,萊豬問題歷經了陳水扁總統與馬英九總統,長期以來無解;日本5縣食品自從馬英九總統任內起,問題拖延超過十年,過去兩年蔡英文總統在沒有連任的壓力下,有魄力的付諸施行,大幅改善台美、台日之間的經貿氣氛。

除了萊豬與日本5縣食品解禁外,對於台灣FTA覆蓋率(國際貨品貿易總額中,可享有FTA優惠關稅的金額比例)極低的經貿困境,蔡英文政權也展開積極的進攻,2021年9月22日蔡政府正式提出加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)的申請。

身為一個經貿學者,筆者認為萊豬與日本5縣食品解禁、以及CPTPP的申請,都是蔡總統第二任期重要的成果,是解決台灣低FTA覆蓋率之困境的重要佈局。然而筆者也必須坦言,蔡政府的這些佈局,短期內要有立竿見影的效果,恐怕難度很高。

台美自由貿易此刻有其內部難題

舉例來說,解除了萊豬進口禁令,讓台美之間已經停開5年的「貿易暨投資架構協定」(Trade and Investment Framework Agreement,TIFA)會議,在2021年6月30日再度召開。然而國內所期待的台美之間的自由貿易協定,依舊是遙遙無期。

原因在於現在的拜登政權,維持民主黨重視工會,重視國內就業機會的傳統,對於有可能搶走國內就業機會的自由貿易協定興趣缺缺。除非拜登政權對於FTA的態度,有重大轉變(2022年11月8日的美國國會期中選舉之後,可能會是一個觀察點),台灣人所期待的台美FTA,恐怕是很困難。但台灣對於萊豬解禁,也不是全然白費工。儘管因為美國國內政治因素,台美FTA的難度高,但是因為萊豬的解禁,台美之間的經貿議題,除了FTA之外,美國多是友善以待,這就是很好的收穫了。

同樣的,日本5縣食品進口解禁後,加上台灣也對CPTPP提出申請,國內對於台灣加入CPTPP充滿期待。但是台灣加入CPTPP比台美FTA的複雜度更高。台美FTA主要是卡住在美國的內政問題,只要美國政壇氣氛不再敵視FTA(算是川普政權反自由貿易政策,所留下的政治影響),回復到過去歐巴馬總統時代,提倡「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership, TPP),以高標準多邊自由貿易協定,在經濟上圍堵中國的戰略思考,那台灣就很有可能在台美FTA這個議題,有突破性的發展。

然而CPTPP是一個多國參與的多邊FTA協議,並且這個協議的特徵是共識決,也就是說台灣不管在獲得參與談判資格的投票,或者談判之後決定是否能成為成員的表決,都必須獲得所有國家的贊成(至少沒有國家表示反對意見)。

台灣因為解禁日本5縣食品進口,目前與日本維持良好的經貿氣氛,但是CPTPP除了日本之外,有投票權的成員國還有澳洲、紐西蘭、加拿大、新加坡、越南、墨西哥、秘魯,此7國只要有一張票反對票(汶萊、馬來西亞與智利此三國,尚未完成國內手續,因此還不是CPTPP正式締約國,目前無投票權),台灣入CPTPP就會被拖延。

台灣欲參加CPTPP,中國必全力阻撓

更重要的因素在於,中國大陸於去年9月16日也正式申請加入CPTPP,一般日本學界的意見認為,依照中國目前經濟體制、在智慧財產權、國營企業特殊待遇、以及勞工人權等方面,與CPTPP的高標準設定有相當大距離,中國短期內要加入CPTPP,難度非常高。日本重要學者如川瀬剛志 (上智大學教授,專長WTO經貿法規)就認為,如果單純就經貿制度結構而言,台灣加入CPTPP的可能性比中國高。

在台灣與中國都已經提出申請,且就經貿現況台灣加入的可能性更高的情況下,可以預期未來,中國一定會竭盡外交資源,來阻礙台灣的申請案。如果台灣真的比中國更早成為CPTPP的成員國,或者更早正式進入談判程序,中國的面子會掛不住。在平常的任何時刻,中國就已經在外交上不斷打壓台灣,加入CPTPP此事關係到中國的外交面子,台灣要短期內成功,難度非常高。

雖然台灣很期待日本在台灣加入CPTPP一事上,能協助台灣成功,而日本到目前為止也展現友善的態度。但是如同台灣參與世界衛生大會(WHA)一樣,日本不僅首相大力表態支持,連國會也表決支持,但是在中國動用影響力的情況下,台灣要參與還是很困難。雖然中國已經是WHA的成員,與中國尚未加入CPTPP有很大的差異,但是中國對於多國的影響力是無法忽視的,如果台灣人期待日本能幫忙台灣搞定一切,那就是給日本太多無意義的壓力了。

試想在未來的數年,日本表明支持台灣加入CPTPP,除了自己的一票支持台灣參與,同時也幫忙跟其他成員國打招呼,幫台灣拉票。日本做到這樣,台灣就能參與CPTPP嗎?應該還是很難。因為中國會全力使用威脅利用的所有外交籌碼來阻撓。

台灣要有耐心與智慧等待

幫助台灣加入CPTPP,永遠不會成為日本外務省的核心議題,日本外務省的核心工作是維持日本的國家利益,其中包括在可能範圍內不要跟中國撕破臉。而阻礙台灣的國際參與,卻是中國外交部永遠的核心工作。在未來,日本應該會幫助台灣參與CPTPP,中國一定會阻撓台灣參與CPTPP,但是雙方的用力程度是差很多的。要拉平日本與中國之間用力的差距,就只能靠台灣自己的努力(如果未來美國願意回來CPTPP,那是更理想的)。

筆者認為,台灣想要加入CPTPP,可能需要五年、十年或甚至更久的時間才能達成。想想,日本拜託了台灣十年以上,台灣才解禁了福島五縣食品,而現在台灣解禁了五縣食品之後,卻希望日本能用足全力馬上幫台灣達成加入CPTPP的目標,台灣人這樣的想法,是不是天真的有點好笑了?

身為台灣社會的一份子,又在大學國貿系教書,當然希望台灣低FTA覆蓋率的困境,能夠早日得到解決。但是國際環境現實如果看不清,那就愧對過去幾年,筆者拿到台灣外交部或者日本政府的獎助金在台日之間交流的經驗了。

雖然台灣要達成台美FTA,或者加入CPTPP都是短期內難以實現的理想,但是國際環境變化莫測,半年之前,有誰料想得到俄羅斯會全面入侵烏克蘭,而歐盟會展開雙臂,用特快車的處理速度歡迎烏克蘭加入歐盟,協助烏克蘭去實踐多年的經濟夢想。

中國與美國、日本都有著相當程度的緊張關係,國際環境也許在一瞬間,就會轉成對台灣達成單邊或多邊FTA有利的氣氛,在這樣時刻到來之前,台灣是否做好準備來掌握機會就成為關鍵。蔡英文總統第二任的佈局(萊豬、日本五縣食品解禁;台灣申請入CPTPP),將台灣經貿戰略導向正確的方向,值得喝采與讚揚。

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