G7聲明涉台議題的新玄機與主權議題

賴怡忠
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七大工業國外長四月十八日於長野開會

本(四)月十六日到十八日在日本長野舉行七大工業國(G7)外長會議,為了下個月(五)月十九日到二十一日的廣島峰會做準備。會後提出共同公報。在這份二十一頁的公報中,安全議題占了主要部分。包括俄烏戰爭、應對中國日益強勢的行為,以及北韓問題等。對日本來說,現在會是同時面對俄羅斯、北韓與中國三個威脅同時出現的情境,日本的安全環境受到莫大威脅,因此日本,非常重視作為這次七大工業國會議主辦國的機會,希望可以多著墨這幾個日本特別關心的問題。

G7外長會議。圖片來源:達志影像/美聯社

烏克蘭與中國議題吸引目光

俄烏戰爭在持續進行中,俄烏雙方都在準備發動春季攻勢,希望可以透過戰場上的勝利為可能即將到來的談判爭取優勢位置。這也代表俄羅斯的戰爭能量正在大量耗損中,如果沒有中國的挹注,很可能會面臨無軍可打的處境而被迫上談判桌。而烏克蘭也擔心歐洲盟友在面臨俄羅斯斷供能源後,會因社會在壓力下無心支持而降低對烏克蘭的軍武與經濟的援助。因此也需要能在戰場上取得勝利以搶奪和談的制高點。此次G7會議對於烏克蘭的態度,自是舉世關注。

此外中國議題也吸引目光,不僅是對中國在俄烏戰爭的立場與可能角色的認定,在七大工業國中似乎出現分歧,中國在印太區域的軍事威脅做為日益加劇,與中共二十大後透過外交系統露出的緩和態勢背道而馳,對中立場如何調整一致,其對中國現在作為能否產生更清楚的認定,也是大家關注的焦點。

此外,北韓從2021年後多次發射飛彈,且其飛彈的性能日益精進,射程也日益加大,甚至已經可以涵蓋美國全境,加上北韓很可能會再度展開核武試驗,在看到核威懾在俄烏戰爭扮演有效威嚇北約的作用後,預期北韓會更沒有動機放棄核武。因此這個情勢對日本以及東北亞來說,都令人高度憂心。

台海安全國際化再度獲得確認

由於在G7外長峰會之前發生了法國總統馬克宏以歐洲利益與美國利益不同為由,主張台灣議題不是歐洲的關切。即便這個主張之後在法國引發抨擊,法國外交部出面滅火表示法國立場未變,以及馬克宏訪問荷蘭時再度提出其對台灣議題的立場沒有改變,試圖緩解來自法國內部以及歐美的批評與疑慮,但傷害已經造成,特別這是在法國總統馬克宏拉著歐盟執委會主席馮德萊恩一去中國,但在馮德萊恩出發前於公開演講表示對中國的強硬立場後,馬克宏在中國卻處處表現出有意與馮德萊恩的主張保持距離的態度。

特別是當馬克宏總統離開中國後,中國立即宣布對台灣展開三天攻擊性質頗強的軍演。一些敏感的分析家因此懷疑,是否馬克宏在中國的表現類似習近平聽到普丁攻擊烏克蘭計畫的反應一樣。因當時有媒體報導,認為可能習近平聽到普丁有意攻烏後,是要求普丁將攻擊時間延遲到北京冬奧結束,而不是勸告普丁不要攻烏。因此當馬克宏離開後中國立即對台展開軍演,是否也代表馬克宏不甚關心中國對台軍事威脅,因此也不擔憂其離開後就出現脅台軍演一事,其可能會產生法國同意北京威嚇台灣的戰略暗示呢?

因此這是個七大工業國外長會議涉台議題的討論背景。對這些國家來說,首先要確認歐洲與美日在台海安全的立場是一致的,其次則是要建立彼此對中國的戰略認識與政策作為的緊密協調,特別是要去理解中國在中共二十大後出現外交言論和緩,但對周邊軍事威脅卻持續升級,這似乎彼此矛盾的現象。

結果就是在這次的G7外長會議公報,在涉台部分出現有史以來的最大篇幅。不僅再度重申台海的和平與穩定,還特別提到台海和平是國際社區和平繁榮不可或缺的一部分,並呼籲兩岸議題的和平解決。這個部分除了再度確認從2021年以來G7對台海事次的關切外,也對主張台海議題是中國內政事務的北京(以及台灣部分人士)直接面告,認為台海和平是全球關切,絕不是中國內部事務。

有趣的是,在G7外長會議結束後沒多久,就出現歐盟執委會外交部長博瑞爾(Josep Borrell)建議歐盟應派軍艦前往台海巡弋。由於博瑞爾一向被視為是態度對中較為緩和的歐盟外交政策人物,因此當他主動提到歐盟應該有軍艦參與巡弋台海時,顯示歐盟對台灣的態度已經出現變化。未來一旦台海有事,歐盟在台海安全上應該會有角色。而當歐盟參與台海維和,其實際效果就會是歐盟將其南海巡弋與台海巡弋綁在一起,使得其在南海的行動會與台海作為日益掛勾。

支持台灣參與國際組織出現新立場

一個有趣的變化,是有關台灣參與國際組織的文字

這次七大工業國外長公報中,有一段有關支持台灣加入國際組織的文字。大意是我們支持台灣有意義參與國際組織(這包括在世界衛生大會與世界衛生組織內的功能性會議等),對於非以國家為會員前提的組織,我們支持台灣成為會員,對於以國家為會員前提的國際組織,我們支持台灣成為觀察員,或者是(被邀請的)客人(We support Taiwan’s meaningful participation in international organizations, including in the World Health Assembly and WHO technical meetings, as a member where statehood is not a prerequisite and as an observer or guest where it is. )。

相對於過去(2021的七大工業國聲明)將重點放在台灣對世界衛生組織等個別單位的參與,這次則是給予更一般性的支持立場,意即認為這些支持並不僅限於是世界衛生組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)、或是國際刑警組織(Interpol)等。其次是,這個聲明特別針對這些國際組織的會員身分是否有要求其必須是國家與否,做出了區分,並根據這個區分,提出其支持台灣參與方式的原則。

稍微留意一下,可以發現這段文字與美國從2013年以來有關支持台灣國際參與的立場很類似。在2013年七月十二日歐巴馬簽署有關支持台灣參與國際民航組織(ICAO)的H.R.1151國會決議案為法律時,為此發出聲明表示:對於非以國家為會員前提的國際組織,美國支持台灣成為會員,但對於台灣無法成為會員的國際組織,美國鼓勵台灣以適當方式的有意義參與(Today I have signed into law H.R. 1151, an Act concerning participation of Taiwan in the International Civil Aviation Organization (ICAO). The United States fully supports Taiwan’s membership in international organizations where statehood is not a requirement for membership and encourages Taiwan’s meaningful participation, as appropriate, in organizations where its membership is not possible. )。

當年歐巴馬政府此聲明一提出,代表美國對台灣國際參與的新主張,從柯林頓總統時代的三不,到小布希政府的不提三不,已經轉到歐巴馬政府的「兩個支持」。美國已經越過對台灣國際組織參與不聞不問並設下限制的三不時代,轉到在什麼樣的組織要採取何種立場支持的新階段。之後在川普政府期間,這個原則沒有太大改變,但就是針對以國家為會員前提的國際組織,美國有時的態度是在模糊的「有意意參與」,或是更明確的「觀察員」之間擺盪。

今天G7外長聲明在支持台灣的國際組織參與給予這麼明確的立場,加上其與美國十年前主張的相似性,似乎顯示美國拜登政府不僅在台海安全推動國際化,使其不再只是美中台三角關係,也具體反擊北京台海議題是中國內政事務的立場。’現在包括台灣國際組織的參與上,也出現對台灣支持態度的國際化。意即原先斐國以國際組織會員身分是否須以國家為前提作為支持方式的劃分,現在開始向外擴散到其他國家。起碼我們現在看到包括七大工業國以及歐盟,已經是採取這樣的立場了。

比較有趣的是,由於美國布林肯國務卿2021年時曾提到支持台灣有意義參與聯合國體系。這是首次美國資深官員提到支持台灣參與聯合國的原則性提示,而不是針對聯合國相關的個別功能性組織的參與,自然與過去的主張有根本性差異。雖然還是有很多可以各種方向解釋的空間,但與過去對此完全不提,同時還是針對聯合國本身的討論,意義還是很不一樣的。現在就要看這個立場是否也會出現類似對支持台灣參與國際組織的擴散路徑,出現從「美國、G7、歐盟」,進而擴大到更多邊支持的發展。或者是,2021年美國公開批評中國刻意誤導2758決議案的問題,也會開始在其他理念相近國家出現。如此有關台灣的國際參與甚至是部分與國際地位相關的問題,就可能出現新的氣象。

如果當國際上除了一中政策(世界只有一中,中華人民共和國代表中國)的立場外,也有「台灣不是中華人民共和國一部分的共識」時,相信這對於台灣在邁向國際地位的確保與正常化的這條道路上,就會是很重要的一步。

台灣主權議題對台海安全的影響

因俄烏戰爭之故,大家對於中國是否攻擊台灣開始真正擔憂。特別是當中國真的攻打台灣後,相對於烏克蘭還可以訴諸包括聯合國在內的國際社會反對俄羅斯對其主權的侵犯,但台灣既不是聯合國會員,甚至有些國家直指台灣不是國家,還有的國家(例如俄羅斯),就公開聲明直接說台灣是中國不可分割的一部分。自然有人會擔心,在台灣主權於國際上還是妾身未明的狀況下,一旦中國攻打台灣,台灣還能夠對國際社會訴諸是對主權國家的侵犯而尋求協助嗎?

目前國際上對於維護台海的和平與穩定逐漸產生共識,也多次呼籲中國要以和平方式解決與台灣的爭議,但是當中國不予理會直接對台灣出兵後,也存在任何的國際法工具,可以作為台灣反對與譴責中國行為、協助台灣自衛、與正當的尋求國際協助之用嗎?

如果能夠先確立國際有「台灣不是中華人民共和國一部分」的共識後,雖然還不能立即建立中國對台侵犯是對另一個主權國家的入侵,因此是違反戰爭罪,但起碼能針對中國對台灣的軍事攻擊,清楚否定北京的「這是中國內部事務」的內戰主張,並對武力攻擊所產生對平民的傷害,以反人道罪方式展開法律攻防。但如果「台灣不是中華人民共和國一部分」還沒被確定成為國際公開的共識,就會需要細即處理了。

值得一提的是,在去年八月美國眾議院議長裴洛西來台後中國展開圍台軍演,當時針對這場圍台軍演,德國記者曾問德國外交部對此議題的態度,特別是當時德國外長貝爾芭克(Annalena Baerbock)對此提到(如同俄羅斯侵略烏克蘭)一個大鄰居欺負小鄰居是國際法所不容的,而這也適用在中國(對台灣)的行為時,因為具體提到「國際法所不容」,因此之後德國記者就去追問德國外交部發言人,其外長發言是否代表德國已經承認台灣主權?對此德國外交部發言人在諮詢其外交部之後回以,「有一種類似部分主權的說法,是可以適用在台灣的」。德國學者Angela Stanzel也特別指出德國外交部這個很特殊的國際法認知,可能會有很重要的意涵─此外,德國的中國政策是承繼西德對中主張,不是東德立場,1971西德與中國建交時,未提及對台灣的立場。

意即當德國還沒明確承認台灣是個完整的主權國家時,其外交部已經產生了台灣具有「部分主權」的認知。在這個認知框架下,中國對台灣的軍事攻擊就同樣會產生違反主權的問題,即便他們認知台灣還不是完全的主權國家,只想有部分主權。

當然,有的人認為「部分主權說」是讓台灣從幾乎沒有主權到完整主權的中間步驟,因此對台灣來說是個進步。但也有人會認為這形同代表台灣獲得完整主權是無望的,因反對更為激烈。不論根據是哪個角度,我們第一個要問的是,其部分主權說的國際法立論根據是什麼?部分主權是指哪方面有/沒有主權,或是本身有主權但只是不完整等。我們也需要知道的是這個「部分主權」主張是否也會被其他國家採用?以及「部分主權」在控訴戰爭侵犯上是採用何種主張?會不會是去國家的反人道罪呢?以及會不會影響抵抗的範圍與強度?

得為了台海安全準備國際法戰場

這個例子,以及在七大工業國會議對支持台灣加入/有意義參與國際組織所採用的新立場,與美國開始思考聯合國體系與台灣的關係時,除了顯示新的國際戰場已經出現,過去不得其門而入的場域,現在出現了機會,但卻須要提著衝鋒槍向前衝。台海安全也在此不僅有國防面向,國際法的論述戰爭也很重要,因為這是控訴對手與為己方維持國際支持的重要場域。台海安全的國際法戰場,我們需要對此積極準備了。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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