為什麼還不處理紅媒？──NCC對媒體監理的極限與困境

近日外國媒體報導，台灣某特定媒體（旺中集團）直接受中國國台辦指示新聞報導內容，以及某立法委員不斷要求NCC撤銷某新聞台之執照等，讓NCC屢次衝擊新聞版面。

民眾上凱道反紅媒統媒。圖片來源：華視youtube

我們完全可以理解「紅色媒體」透過假新聞、不實報導、過度誇大對個人的造神以及超量播送來打擊我國的媒體生態乃至於產生國安危機，但我們不能只是不停地喊著「NCC要處理、NCC要硬起來」，卻同時對於NCC所能做的事情有所高估，高估只會帶來錯誤的判斷，這樣是無濟於事的。雖然NCC在2016年後不斷有負面的評價，諸如行政作為太過消極以及前主委詹婷怡個人的各項爭議等，但現實上NCC對媒體的監理還是有一定的極限與困境。

一，NCC作為監理機關，但卻沒有對應的調查能力

第一個嚴重的問題是，NCC的行政調查能力非常有限，沒辦法實際且有效地進行調查與查證。NCC雖然作為獨立機關，大眾也認為NCC似乎可以輕易地查出任何他想要的事實，甚至有人會幻想NCC對於電視、報紙、網路都有全面性的了解、調查權限。但事實上NCC也只是單純的行政機關，並不是司法或檢調機關，因此行政調查的能力非常有限。就法定職權來說，NCC所能做的事情甚至遠小於國稅局對稅務事件的稅務詢查。

舉例而言，外媒報導特定媒體接受中國國台辦指示一事，NCC雖然表示已經啟動行政調查。但筆者參考NCC的法定權限以及以往對各類事件的處理方式，估計NCC應該只是請被報導的媒體陳述相關意見，說明是否存在這樣的狀況，對於相關指控的說明為何。NCC可能做到最多就是發函給外國媒體求證該則報導的相關事證，外國媒體會不會理會NCC的請求？外國媒體是否能即時有效的提供證據？這些都是未定之數，NCC也沒有任何的能力可以「要求」外國媒體提供證據及說明。

更可悲的是，縱使NCC要求被報導的媒體到會陳述意見，但是大家都知道，被報導的媒體一定會堅決否認相關指控，表示這些指控全部都是空穴來風。NCC沒有足夠的行政調查權去確認這些被報導的媒體是否在說謊，縱使NCC已經明確知道這些被報導的媒體在說謊，NCC也沒有足夠的證據或是理據來拆穿這些謊言。

比悲傷更加悲傷的是，媒體到會陳述時如果對NCC說謊的話，會不會有相關的刑事責任。除了少數特殊狀況外，目前在陳述意見中對公務機關說謊多半也不會成立「使公務員登載不實」或是「偽造公文書」等罪。NCC連最基本的事情都做不到了，更不用說NCC根本沒有法定權限或能力，可以直接暢行無阻的調閱特定被報導媒體的通聯記錄或是金流資料。

臺灣是一個法治的國家，在沒有證據或者是證據不足的情況下，政府是不能隨意裁罰的，縱使政府執意裁罰，也通不過法院的那一關。因此，即便特定媒體的問題非常嚴重而且一望即知，但只要該特定媒體堅決否認是受中國指示或者接受中國補助等，NCC均難以實際進行查證調查。既然無法調查求證，自然沒有做成行政處分的基礎事實，這點是NCC最大的極限與困境。

二，裁罰有限，嚇阻力更是有限

其次，NCC執掌的各個法律裁罰金額上限並不高，但是受NCC所規管的無論是電信業者、有線電視業者、各類型頻道業者，都可以算是家大業大的巨賈。也因此NCC經常被外界或是某立法委員批評，裁罰新聞媒體20萬或是50萬，對大財團而言根本不痛不癢。但現實是，NCC執掌的廣電三法，法律內的裁罰上限大約也僅有100萬或是200萬元不等，即便裁罰最高額度的100萬或是200萬元，大概也很難滿足某立法委員的胃口，同時對於那些被裁罰的大公司而言，也是完完全全的沒有在怕你。

但行政機關的依法行政是最基本的要求，法律的裁罰上限應是在此，行政機關實無法逕自開價，或許應該期待的是立法委員修法提高裁罰上限才是。舉例而言，公平交易委員會與NCC同樣都屬於行政機關，公平會所能做成的裁罰金額非常驚人。2017年公平會曾經裁罰全球手機晶片大廠高通234億，雖然後來達成行政訴訟上和解，但高通也還是要繳27億的罰鍰以及相關措施。

這樣的處罰廠商會不會怕？當然怕得要死。這樣的處罰跟100萬、200萬的處罰比起來可謂天高地遠。媒體業者掌握話語權，原本就已經是充滿各種武器的大怪物，用一兩百萬去罰大概就像拿25K2步槍狂射哥吉拉，哥吉拉表示無感。

三，NCC有可能只因為附款未履行而立即撤照嗎？

各位必須知道，行政機關的行政處分，都不是行政機關說了算，行政法院是對於行政機關所為處分合法性的把關者。如果當事人受到不利處分，當然會提起行政訴訟進入法院救濟。而行政法院會對於該行政處分是否「合法」，包括是否合於各該法律之要件，以及行政處分是否符合比例原則，進行完整而且詳細的審理。

雖然行政法院在以往一直有「機關保護者」、「駁回法院」的形象，但近年來如果涉及一定政治性案件，台北高等行政法院的判準有時候非常出人意表，跟一般的認知有所落差。舉例而言，黨產會所為處分的停止執行、中廣收回頻段的停止執行，台北高等行政法院都很「勇敢」的作出讓法律人咋舌的決定。

舉例而言，某新聞媒體如果沒有履行換照的其中一項負擔，依照《行政程序法》之123條規定，NCC當然「得」廢止當時許可換照之行政處分。但如果原本換照的行政處分有多項附款，而該新聞媒體只是沒有未履行其中一項附款，那一項附款內容亦僅係獨立審查人之設置。如果NCC二話不說就直接撤照，如此激烈的行政行為，是否能通過行政法院對比例原則的檢驗，筆者高度懷疑。

稍有法律常識或跟行政機關打交道經驗的人都知道，比較安全、合理的方式，應該是先透過命改正（行政罰前，機關經常會命可能受罰者改正其行為。如果命改正後不改正，才會進入罰鍰）、處以罰緩或怠金等方式，屢次未改善後再撤銷許可換照。否則一時歡愉的激烈撤照，最後換來法院打臉，不只對行政機關是重大打擊，也是政治上的嚴重挫敗。我們雖然痛恨部分媒體的惡劣行徑，但是請不要為了一時的開心而導致未來的負面影響。小心「撤照一時爽，敗訴火葬場」。

NCC過往的消極態度與立場，確實須民眾與立法委員給予有力督促，但是對NCC的要求，還是要符合現行法制的要求，同時也必須清楚了解NCC監理的極限與困境，有些問題也需要相關部會的通力合作。昧於現實的要求，只是讓NCC繼續維持消極的態度與立場，同時讓NCC持續被特定人士消費，卻無助於落實媒體監理。

說難聽一點，某委員是律師出身，又是中研院法律所的研究員，應該也無法保證現在馬上作成行政處分不會被行政法院撤銷吧？還是某委員可以承諾到時候要當NCC的訴訟代理人，跟中天在法院公開辯論，一定會贏。說真的某委員也不敢。

再次強調，我們對於特定媒體的作為深惡痛絕，也認為一定要有所處置。但是為什麼該媒體可以如此的耀武揚威甚至是公開嗆聲，也是因為他們深刻了解在法律面上NCC所能做的有限。我們可以憤怒，但不可以民粹化，可以生氣，但也要知道有什麼武器可以應對。明年好像又到了換照的期間，大家請張大眼睛盯著NCC，不要再讓憾事發生。

作者為部落客