公民權怎麼下修？2016年盧秀燕版修憲案是學習榜樣

圖片來源：Image by Wokandapix from Pixabay

今年2月國民黨黨主席選舉之際，立委江啟臣大膽揭露目前擁有該黨黨權的40歲以下黨員僅9,122人，佔總數3.16％，直指「國民黨是老人黨」，並進而拋出「再不改就絕子絕孫」呼籲。

對於與社會脫節許久、大老文化盛行的國民黨來說，放手擁抱年輕世代，確實是維繫該黨營運的唯一出路。在此思維下，「18歲公民權」修憲案作為國民黨江啟臣主席上任後的起手勢，並不讓人訝異。

尤其值得注意者，第10屆立法院甫於今年2月1日就職，立委江啟臣等31位立委連署提案的「中華民國憲法增修條文增訂第1條之1條文草案」乃本屆立法院最先提出的修憲案，並旋於3月27日立法院院會交付修憲委員會審查。撇開主張修憲調降公民權究竟是那個政黨最早拋出的考古題爭辯毋論，國民黨在本屆立法院拔得頭籌率先提案的舉動，顯示江啟臣主席領導下的中國國民黨，似有改變陳舊思維，積極擁抱青年選民的決心。

下修投票年齡，勢在必行

從學理來談，鑒於投票年齡攸關公民選舉權的行使。世界各國多將其明文規定於憲法，惟亦有以法律明定者。至於我國憲法上，憲法第130條即將選舉權年齡明定於憲法之中。環視世界諸國約有160餘國將投票年齡訂在18歲，亞洲鄰近國家中只有台灣是20歲，大韓民國在2007年亦已降至19歲，至於原本與台灣在東亞民主國家裡一起敬陪末座的日本，已經於2015年擺脫這個難堪，從20歲降至18歲。另外附帶一提者，在朝鮮民主主義人民共和國，則是任何年滿17歲以上的國民就有投票權。

綜上整理，目前世界各民主國家，普遍以18歲作為選舉權行使年齡。台灣教育高度普及，昔日憲法明定投票年齡為20歲之規定，顯然早已淪為妨礙公民行使民權的憲法重大障礙。

回顧歷史，其實早在1992年，即有國民大會代表提出「18歲公民權」修憲案。歷經近30餘年醞釀，降至18歲的民意呼聲，已超越維持原定年齡主張，而蔚為今日社會之主流意見，當屬無疑。或許可更露骨的說，連國民黨都積極主動推動修憲下修投票權了，維持原定20歲年齡的主張，在21世紀的台灣，已再無立足餘地矣。

超越2020江啟臣版的「2016盧秀燕版修憲案」

為達成降低投票年齡之目的，作法上能否以修改選罷相關法律為之即可？抑或僅能透過修憲方式為之？贊否兩說夙有爭執。惟從法理而論，我國憲法第130條既明定行使選舉權之年齡限制，其即屬憲法保留範圍，此並非憲法委託範疇，立法者之形成自由自應受其拘束，倘立法者立法降低憲法所定選舉權年齡，則顯已踰越立法裁量之範圍，牴觸憲法規範而有違憲之虞。換句話說，若要降低投票年齡至18歲公民，修改憲法乃是最無法理爭執空間的唯一解決途徑。

承上，修改憲法勢在必行。但是技術上怎麼修，卻又可區分為「直接更動憲法本文」或「增修憲法條文」等兩種不同模式選擇。詳言之，修憲乃依據憲法典本身規定之程序，對憲法所加之變更（增補、刪除、追加）。修憲係合法變動、體制內的變化，而且修憲具有界限，不得變更憲法之核心部分，亦即憲章或根本規範，否則將破壞憲法之連續性與同一性，實質上變成憲法廢棄或廢止。

中華民國憲法本文既有的人權清單業已因時代變遷而相對簡陋，至於歷次憲改增修條文部分絕大部分集中在政府組織方面。即令是與政府組織較不相關的部分，也是以類似「基本國策」的方式呈現，並沒有就基本權利作修正，容有大幅強化補充之必要。

誠如憲法學術界長久以來的批判，在現代世界比較憲法學上認為，類似美國之增修憲法條文之憲法變遷，必須是憲法本文與增修條文共同構成整部憲法；現行憲法卻以增修憲法條文方式，來增訂違反憲法原文之條項，且更進而凍結憲法原文之效力。雖冠以增修憲法條文之名，卻做同語異義之移植繼受，實則有混淆視聽之嫌。

更淺白的說，我國目前以「憲法典外增刪、不更動本文」的複雜難懂修憲方式，會使人民不容易輕易瞭解憲法的內容，進而導致人民的憲法意識降低。對於維繫人民憲法感情乃至我國自由民主憲政秩序來說，都產生了相當負面的惡劣影響。有鑑於此，相較於2020年3月江啟臣等立委連署提案「中華民國憲法增修條文增訂第1條之1條文草案」的繁複囉唆，2016年3月盧秀燕、林麗蟬、王定宇、顏寬恆、黃昭順等31位立委連署提案的「中華民國憲法第130條條文修正草案」訴求直接修改憲法本文，將20歲改為18歲，反倒來得明快俐落，也更符合當代憲法修改法理。

總之，真的要擁抱年輕世代，一步到位的修改憲法第130條，比起囉唆繁複的以憲法增修條文縫補，來得進步高明許多。這點不用憑藉高深的憲法學理，只要具備國小基礎閱讀能力，即可輕易辨別。這句話，不只寫給國民黨聽，也更希望本月初已連署提出「中華民國憲法增修條文第1條條文修正草案」的執政黨立委們酌參。

作者1973年台北市生。台大法律學士、碩士，輔大法律博士。現為南臺科大財法所教授兼所長。主要關心學術領域為財政法、行政法、地方自治與娛樂法。著有《新世紀財稅與預算法理論與課題》（2011）、《財稅法制的新視野》（2016）等學術專書。同時亦為 ACG、GUNPLA與 Big Scooter 愛好者。