從武漢肺炎到土地開發：意識形態如何搞砸公共政策

圖片來源：美聯社／達志影像

自從武漢肺炎於今年1月爆發以來，台灣民眾應該對於世界衛生衛組織總幹事譚德賽相當感冒。有誰能預料到，堂堂國際組織的總幹事，居然可以臉不紅氣不喘地對於全球性公衛災難睜眼說瞎話，甚至為了討好中國，抹煞台灣在抗疫的表現與貢獻。所幸，已經有越來越多的國家，開始理解到世衛組織的失職失能，並與台灣聯合組成抗疫的戰線。

正逢內政部營建署即將召開大會審查各縣市核定之國土計畫（未來，在國土計畫的大架構之下，仍為各縣市之都市計畫），敝人因緣際會，剛好在過去兩個月當中，有機會聆聽許多土地開發案的被徵收當事人現身說法，深刻地體會到，這些受害的居民，長期以來的遭遇，就如同最近的台灣。

讀者們可能難以置信，歷年來土地徵收的許多個案中，在說明會、公聽會、聽證會、法院上，部分的公務員、首長、建商與所謂專家們，所提出的證據顛三倒四、自打嘴巴，卻又自稱中立客觀，有時則是見笑轉生氣，高姿態威嚇、擺爛、嘲諷居民，跟譚德賽相比毫不遜色，甚至有過之而無不及。

但社會觀感，卻時常是站在政府與建商的一方，要居民們接受開發方提出之條件。事實上，多數的居民也無力長期抗爭，而必須吞下去，有時甚至因此互相內鬥，被政府與建商各個擊破，僅剩少數的抗爭者。之所以如此，暫且不論主流媒體往往美化開發方之說詞，以及剪接、扭曲、捏造當地人的論述，其背後的「專家威權治理」意識形態與權力操弄，或可進一步追究，並與本次的世衛組織做一對照。

眾所皆知，這次的武漢肺炎，世界各國之所以無法學習台灣當機立斷地採取應變措施，多半是因為採信世衛的專業性與公信力，以及相信中國政府所發布的資訊。而台灣人由於長期跟中國交手，深知中國政府之不可信賴，連熱愛中國的黃安都知道第一時間逃回台灣保命。

比起其他國家二話不說接受世衛的資訊，台灣是自從2003年SARS以來長期身受其害的「受災戶」，反而可以勇於提出自己的觀察與數據，質疑「專家機構權威至上」的意識形態，走出一條自己的抗疫路線。相形之下，當世界各國大夢初醒，理解到原本應該獨立公正運作的國際專業機構，在受到政治權力、金錢操弄之下，淪為幫忙中國背書的組織，已經太遲。

以台灣的土地開發程序而言，其實也比世衛沉淪的模式好不到哪裡去。歷年來各縣市「都市計畫」與相關土地分區的擬定，是由各縣市政府的「都市計畫委員會」握有生殺大權，再送往內政部營建署的「都市計畫委員會」核定，也就是二級二審制。但其委員的組成，大約是政府公務員佔50%，民意代表與專家學者加起來50%，一般民眾沒有置喙的餘地。即使少數被徵收戶有幸被允許進入委員會場（無論是地方或中央層級）發言，其實也只是被當成花瓶，沒有任何實質互相深入辯論的機會，甚至被揶揄、羞辱。也出現過負責審議都市計畫相關徵收的專家，連現場都沒去過，也不知當地的生態環境與價值。

除了縣市政府主動提出的都市計畫可以徵收土地（如竹東二重埔徵收案、苗栗大埔案、苗栗灣寶案），另一種常見的方式，就是由中央主管機關先提出「興辦事業計畫」，後續再由地方政府提出或變更都市計畫加以配合（實務上，中央「興辦事業計畫」擬定過程中，地方政治人物也往往參與）。例如桃園航空城案、南鐵東移案、桃園機場捷運A7案。

而內政部營建署的委員會核定都市計畫之前的各種說明會、公聽會當中，相關居民、專家、官員的發言其實也沒有法律效力，常常是各說各話，即使所謂專家與官員的說詞漏洞百出，被居民提出證據打臉反駁，也只是被成當參考用，居民的方案不被採納也無可奈何。這也就是為何抗爭的居民常常不得不激烈抗議以及上法院訴訟，以爭取輿論壓力。但主張開發方時常在媒體上把土地開發案件宣傳為經過「專家」嚴格專業審查，是少數居民不理性、貪心、找碴。此等手段、言詞跟譚德賽用「專業權威」的姿態打壓、抹黑台灣實有異曲同工之妙。

我國歷年來用「專家權威」意識形態背書，並排除民眾實質參與擬訂「興辦事業計畫」與「都市計畫」的程序，類似於世衛排除台灣實質參與防疫，背後權力操弄的因素，也不可忽略。眾所皆知，中國透過金錢援助，以擴大自身在國際組織的權力，造就今天世衛組織的崩壞。

而台灣都市計畫體系的崩壞，過去研究者已論證台灣的「新地主階級」（建商、財團、政治人物）如何運用金錢與權力介入干預都市計畫（參見王振寰《誰統治台灣》、陳東升《金權城市》、李承嘉《臺灣土地政策析論》、徐世榮《土地正義》、鍾麗娜《都市政治與土地政策之政經結構分析: 以台南科學工業園區特定區開發案為例》）。而中國資金經過人頭包裝之後流入台灣房市、土地買賣的國安危機更時有所聞（例如2019年底被逮捕的共諜向心夫婦在台購買3戶豪宅）。

其實監察院也已指出：「由於上開各類園區設置之法源依據各異，租售及投資優惠措施差異甚大，導致土地因素不再成為吸引廠商投資設廠之重要因素，加以政府對於設置工業區之態度係採市場導向為主，欠缺整體規劃或總量管制，而各主管機關間對於園區開發及管理又欠缺協調整合，造成各類園區間相互競爭及供需失衡，均加劇園區發展不均衡及工業用地競合現象。惟自89年迄今，歷經十餘載，政府對於工業用地規劃乃至國土規劃，仍缺乏整體規劃或總量管制，復欠缺跨部會協調機制，導致國家整體資源配置失當」（監察院，2012）。

「截至民國（下同）100年底我國都市計畫區現況人口約1,870萬人，計畫人口約2,510 萬人，現況人口與計畫人口相差約640萬人，顯示地方政府規劃都市發展用地供給過量，致都市計畫區域規模不當擴張，不僅耗費行政資源以及公共設施經費，內政部未能嚴予審核與控管，更造成國土資源不當開發並扭曲社經資源配置，均有違失」（監察院，2013）

以新竹竹東二重埔徵收案為例，該地原本是農業區，並且具備優良生態環境。三十多年前土地被編定成工業區，成為竹科三期的徵收範圍，在居民激烈抗爭之下，1995年科管局放棄徵收。然而，中央主管機關已經沒有需求，歷年來地方政府的都市計畫委員會卻不願將土地分區改回農業區，反而在2019年，自創「竹東二重埔都市計畫變更案」重新提出土地徵收。

武漢肺炎發展至今，已經可以預見對於台灣未來的糧食安全、能源供需、碳排趨勢、人口趨勢、貧富差距、失業、房價／空屋率過高、產業鏈分布、中國之銀彈滲透等等，將會產生劇烈影響，世界各國亦可能將大舉把產業鏈搬回本國。這些問題的對策配套，其實都不脫國土空間規劃。例如，許多的餐飲業者、零售業者，已經難以承受高房租而陷入困境，而我國農地破碎化以及農地日趨減少的問題也尚未紓解。

正值營建署準備召開大會核定各縣市提交之國土計畫，有志於台灣永續經營的政黨，宜藉此機會，一併檢討如同世衛崩壞的「興辦事業計畫」、「都市計畫」擬定程序及參與機制，以因應即將來臨的「後武漢肺炎」時代。

作者為政治大學地政學系 博士後研究員，德拉瓦大學 能源及環境政策博士