從思維和決策模式看紓困政策

圖片來源：華視新聞／youtube網

紓困政策如果有機會重新來過，政策思維如何設定？政策方案如何設計？

新冠病毒武漢肺炎covid-19發展至今（五月初），全球經濟趴倒。台灣由於及早警覺，封島鎖國的策略防疫成功，猶如病毒汪洋中的人類方舟，保有健康的國民和接近正常運作的經濟生活。這是另一個舉世公認的台灣奇蹟，是政府和人民團結合作的成果。

雖則防疫成功，但全國仍須小心翼翼。一方面繼續防疫，一方面振興經濟。經濟對策是否得當，是政府和民眾當前最關切的問題。我們簡單將經濟對策的目標分為三個層次，最消極是減少民怨，較積極是恢復正常，更積極是爭取國家更好的發展。

目前行政院的做法關注在偏向消極的層次。由於政策思維欠缺宏觀戰略，導致政策方案過於零散。又因為政策方案雜多，反而造成民間不滿。我們樂觀來看，台灣經濟仍可有效恢復正常，且在全球相對較好，但可能會失去更大的機會。

每個國家的政府如何回應covid-19造成的全球經濟危機，首先取決於領導人對危機規模的認知，以及對政府所能採取之作為的認知。如果對危機規模覺得不大，就會採取一般的對策。另一方面，如果對政府所能做的認知很有限，也會採取保守立場。

從行政院一個多月來推出的紓困振興方案來看，我們似乎可以推測，決策者認為這次經濟危機是傳統式的經濟衰退，雖然規模比較大，但用傳統的思維和應對模式就可以處理。

於是我們看到傳統式由下而上的公共政策過程，以及漸進加碼的資源擴大模式。這樣的政策思維，很可能導致紓困振興的效果無法極大化，民間不平和不滿的聲音變多，造成政府施政的負面壓力。

所謂由下而上，指的是我們尚未看到政府沒有從最高層去描述和預測這次危機，做出強有力的承諾，發出前瞻性的談話，來領導和統整政府各部會的政策提出過程。反之，紓困振興政策是由各部會局處各自提出，往上送到行政院做裁定。

在一般狀態下，政策確實應該是由下而上，也就是由各局處幕僚草擬，呈部會首長核定，經政務委員協調，成為行政院的決策。若為法律案或預算案，再送交立法院審議。但新冠病毒武漢肺炎全球大流行對經濟的衝擊，顯然不是一般狀態。

新冠病毒武漢肺炎對經濟的衝擊，是特殊狀態中的嚴重狀態加緊急狀態。由各部會局處分頭擬定紓困政策，必然造成諸多問題。一樣地，對危機的認知以及對部會局處本身資源及能力的認知，決定部會局處的反應態度。

由於這次危機超越了1990年代以來全球化承平時代的經驗，而財經官員幾乎都是這三十年承平時代培養出來的，各部會官員及專家幕僚其實並沒有足夠的判斷力來應對。要他們承擔如此巨大的責任也是強人所難。

另一方面，部會局處各自權限能夠動員的資源相對有限。若要求部會局處來提出紓困政策方案，他們的口袋深度和腦袋廣度也都受到體制的侷限。由下而上的政策形成，結果會偏向規模不足及保守謹慎是必然的。

若我們比較防疫政策和紓困政策的決策模式和執行模式，可以看到值得思考的對比，或許我們就能夠估計和理解政策成功與否的原因。由公衛體系主導的防疫政策，決策很清楚是由上而下的，從行政院高層到指揮中心及衛福部乃至各單位。

雖然防疫公衛政策的決策是由上而下，但執行方式是micromanagement，也就是細部管理模式。由上而下決策模式確保了危機反應速度，避免了官僚程序和政治因素。細部管理執行模式達到了個案逐一追蹤，嚴格控管感染擴散。

由上而下、細部管理，確實是防疫政策正確的決策和執行模式。兩相對照，經濟上的紓困政策，卻是由下而上，也是細部管理。也就是由部會局處提出方案，送上行政院。各方案都有個別關注對象，有些方案細到直接由中央部會對國民個人提供服務。

經濟紓困政策是否適合由下而上決策、細部管理執行？恐怕兩者都是錯誤的。由下而上決策模式的問題在於對危機的認知不足，反應的規模也不足，前文已有分析。紓困政策的細部管理執行模式，問題在於備多力分，且太細瑣的方案反而形成太多缺口。

以經濟部、交通部、文化部三個部會個別主管的紓困政策來說。經濟部將紓困貸款的對象企業分等級，適用不同方案，又不同方案有不同條件，乃至貸款指定用途，造成中小企業及微型企業經營者諸多困惑。民間的抱怨已經湧現。

交通部主管的產業相對較少，照說比較簡單。但受傷最重的觀光業及航空業都屬交通部主管。交通部對這些產業的協助模式又和經濟部對一般產業不同，有很多特殊補貼方案。這樣做是否必要且適當，可以另文探討。

文化部的責任是協助藝文團體包括個人工作者紓困。由於細部管理的執行模式太細，細到由中央層級的文化部對全國個人工作者直接逐個進行補貼收件及審查，造成部會本身負荷過多細瑣的行政工作。

政府部門的政策方案已經相當雜多，再加上金融機構的作業流程差異，就更為繁複。這雜多的方案，一方面使人民困惑，二方面反而形成縫隙或缺口。也就是太多針對特定對象或狀態條件，反而會有更多不符合條件的個人或企業被篩下。

太複雜（不知道自己符合哪個方案）、被篩下（發現自己都不合格），會讓人產生無效率或不公平的感覺，正是民眾對紓困政策最容易抱怨的因素。這些問題原本是可以避免的，也就是一開始就採用不同的紓困政策思維及決策和執行模式。

篇幅所限，必須另文探討。在此做初步結論，即嚴重而緊急的經濟危機狀態，紓困政策的決策模式應該是由上而下，從最高層下達戰略目標，而非由下而上，從部會局處提出方案；且執行模式必須採取宏觀管理macromanagement，而非細部管理。

更根本地，在面對少有的巨大變局，政策思維要有歷史感和想像力。政策制定者要能和全球頂尖知識份子一般敏銳，設想在不同危機規模和深度下，國家會遭遇什麼困難，在困難過後又會獲得什麼未來機會。

作者為新議程研究室主持人