內閣微調，穩定之外還能突破嗎？

圖片來源：蔡英文臉書

蔡英文總統在520後展開了府院會黨完全整合的第二任期。蘇貞昌院長在防疫繳出漂亮成績單之後，續任蔡總統第二任期的首任閣揆，大多數的部會首長也都獲得留任，內閣改組的幅度相當小，透露出疫情當下，尋求穩定地將疫情落底的企圖，也透露出蔡總統力求將這一波民意高檔的士氣，延續到2022年的基層選舉。

在這一波人事佈局的背景，是上半年蘇內閣極為優異的防疫表現。因為順利防堵疫情擴散，甚至將防疫的能量延伸到外交場域，開拓出台美關係的新高峰，也替台灣累積豐沛且正向的國際聲量。在這樣的背景下，蔡總統和蘇內閣的聲望在就職前達到高峰。

也因為對內防疫有成，對開創新高，因此人事佈局上也以「穩中再突破」為目標。在此基礎上，觀察第二任期的府院會黨佈局，有限的人事異動中透露了幾個訊息：對內穩定延續、對外尋求突破、兩岸不刺激北京、強幹新枝拔擢新秀。

在對內穩定延續的基調下，內閣佈局可以說是在極為有限的異動下完成。在12個核心部會中，只有異動了文化部（原客委會主委李永得接任）、科技部（原科技政策政務委員吳政忠接任）兩個部，而且都是「內轉」，其餘10個部的部長都獲得了留任。而在其他的委員會以及院、處、署和政務委員的部分，有調整的也只有五個，其中只有政務委員黃致達是新任，其餘也都是「內升」或「內轉」。

換言之，整個行政院只有微幅異動，說不上是內閣改組。如此微幅的調整，意味著蘇內閣2.0版，將延續第一任的執政基調，尤其是疫情尚未徹底結束，正在進行的紓困方案以及即將上路的經濟振興，也確實不宜在現在更換對應的部門人事。等到疫情正式結束，紓困與經濟振興達標，才會是下一階段內閣改組較佳的時間點。屆時衛福部長陳時中是在行政院異動？還是搭配2022年基層選舉轉換跑道？也是一個令人矚目的議題。

對外尋求突破的部分，從行政院以外，國安、駐外、以及總統府的人事來看，則是有了較大規模的調整。總統府的部分包括國安會秘書長顧立雄、總統秘書長蘇嘉全、總統府發言人Kolas Yotaka；兩岸與外交則是異動了海基會董事長李大維、台美事務委員會楊珍妮等，皆為新任。

按當前我國憲法運作的精神和慣例，兩岸、外交、國防事務，是由總統直接操刀，從這幾個領域有關的人事調整來看，異動幅度遠大於內閣微幅的調整，而且可以說只是第一波，相信會有更多後續的動作，例如幾乎確定陳菊轉任監察院長、蕭美琴轉任駐美代表，另外像是國安諮詢委員、駐外大使與代表等，也必然會有一波調整。

國安會秘書長由顧立雄出任，大概是這一波政府人事異動中最吸睛的一塊。顧立雄不具有傳統外交、國防、兩岸的背景，專長在經濟、金融等領域。在顧立雄出線以後，諸多評論認為經濟安全取代兩岸與國防安全，代表蔡英文總統對國家安全的擴大詮釋。

事實上，經濟安全本來就屬非傳統安全的領域，在美中貿易戰開打以後，全球在經濟鏈與產業的分工上進入了洗牌的階段。再隨著今年新冠病毒疫情的衝擊，隨之而來的必然是大規模的經濟蕭條，全球經濟看壞的趨勢下，將顧立雄從金管會拉到國安會，可以看出蔡英文總統因應後續經濟壓力，進行「超前部署」的意圖。

在兩岸的部分，人事安排穩中帶變，不刺激北京。兩岸主管部門可以分成決策與執行來看。就決策單位而言，陸委會仍由陳明通執掌，包括副主委在內都未更動。但執行單位海基會，卻有了人事上的異動，由李大維接替張小月。由於海基會是處理兩岸的事務單位，在決策單位不動的情況下，海基會的異動實質上影響不大。

儘管如此，李大維歷練豐富，也都曾經受藍綠兩黨的重用，獨派甚至形容為「老藍男」，可見其同時具有彈性與沉穩的特質。陸委會不動，海基會調整，是蔡英文總統無意刺激北京的安排，也或許可以將蔡總統對後續的兩岸關係解讀為「政策路線穩定延續、具體事務尋求突破」的一個佈局。

最後是強幹新枝拔擢新秀。內閣的核心部會、正副院長均留用，防疫大將陳時中也未更動職務，在極高的民意支持下，是強幹的表現。但若干的新枝與新秀則可以觀察。除了顧立雄之外，另一個亮點的人事安排，就是行政院發言人啟用了院長室簡任秘書丁怡銘，以及補充了黃至達擔任政務委員。

這兩位都市政治新秀，也是內閣中少數年紀未超過50歲的閣員。丁怡銘從民進黨基層一路做起，在防疫過程因為「一粒卡臣」打響防疫文宣的名號，受到蘇院長賞識。黃致達則是幕僚起家，擔任過行政院參議、副院長室、院長室主任，可以說嫻熟行政業務。丁怡銘與黃致達這兩位後起之秀，都有深厚的政黨基礎，在相當有限的人事調整中，就顯得格外注目，也象徵民進黨持續拔擢新秀的傳統。

最後，總體而言，在內閣名單底定之後，坊間對於閣員的性別比例、年齡老化等，提出了質疑與批評。在性別的部分，內閣微調後，只剩下勞動部許銘春、公平會黃美瑛、促轉會楊翠、台美事務委員會楊珍妮四位女性，比例創下歷史新低，甚至更低於威權時期的狀態。

性別平權是後物質主義的核心議題之一，成熟的民主國家，莫不追求勞動、參政、甚至家務等相關議題上的兩性平等。有許多民主表現極佳的國家，不僅政府首長為女性，內閣比例也都有一定的水準，例如加拿大、芬蘭的內閣組成，女性都超過五成。

台灣民主化以後，也一路追求女性在參政上的具體保障，也繳出了漂亮的成績單。以國會組成來說，女性議員在第八屆（2012年）佔33.6%、第九屆（2016年）佔38.05%，今年第十屆立委，女性佔比更突破四成，達到41.59%。總統蔡英文也是女性的國家領導人。在縣市首長方面，也有七席的地方首長為女性，佔31.8%。

各項數據來看，女性在政治上的表現，透過民選的機制都證明了其支持度並不亞於男性。然而，經由政務任命的內閣，在這一波人事調整後，女性的閣員降到5%以下，招致民間相關團體爭相指責。在選用人才上，固然應量才適所，但選才的同時，若能一併考量性別平衡，對於追求人權價值持續進步的台灣來說，也是一項重要的指標。

最後來看年齡老化的議題。這一波內閣微調後，48位一級閣員的平均年齡來到62歲，45歲以下只有一位。這和2016年蔡英文首任總統後的林全內閣幾乎一致。事實上，過去幾屆內閣的平均年齡，也大多落在60歲出頭。意味著內閣老化並非是這次的問題，而是一直以來未能解決的困境。

但相反的，在立法院的部分，2016年立法委員平均年齡是49歲，2020年則是53歲，都遠低於閣員的年齡。縣市首長的部分，2014年和2018年的縣市首長平均年齡皆為55歲，也低於閣員超過60歲的平均值。如果我們看蔡總統和朝野政黨都主張修憲，下修投票年齡到18歲，意味著讓政治參與年輕化，那麼內閣組成的持續老化，也就格外諷刺了。

年齡、性別都出現了弔詭的現象，那就是政府一方面持續追求性別的平權和參政的年輕化，甚至當作施政的目標。而經由民選的國會議員、地方首長，也都證實了選民對於女性立委、女性首長、年輕立委、年輕首長，她（他）們問政能力的支持。但經由政務任命的內閣官員，卻呈現嚴重的性別失衡，和最初的執政目標與民意趨勢出現矛盾。這個矛盾會延續多久？或許當疫情徹底結束，或是因應2022年基層選舉而引發內閣再次改組時，是一個值得觀察的指標。

總之，蔡英文總統和蘇貞昌內閣，在817萬票、加上將近七成滿意度，雙雙破紀錄的正當性下，展開了蔡總統的第二任期。新的內閣調整幅度極低，在延續過往施政的路線上，要如何達成經濟振興、內政與憲政深化民主改革、穩定兩岸關係、突破台灣外交困境，是520後全體國民的期待。

作者為東海大學政治學系教授，亞洲政經與和平交流協會理事長