美國大選與台美關係經營（上）

美國前副總統、民主黨準總統參選人拜登與現任總統川普。圖片來源：美聯社／達志影像

雖然武漢肺炎疫情依舊猖獗，幾個原先為了提振經濟而解封的國家，在開放後立即面臨第二波感染而再度封鎖。只是投票似乎不受到影響，疫情還在發燒的新加坡將在七月十日進行非常重要的大選，南韓在五月也舉行國會選舉，連疫情每天以百例增加的東京都在上周末也舉行都知事選舉，現任東京都知事小池百合子連任大勝。連疫情現在直追歐洲的俄羅斯在上周都可以舉行憲法公投。看來十一月美國大選應該不會因疫情延遲。

由於現在川普在所有民調都落後民主黨推出的候選人拜登十多個百分點，落後情況非常顯著，因此不少人開始思考如果是拜登當選總統之後的台美關係。特別是這幾年對台灣最友善，政策也最有感的就是川普擔任總統時的美國，而大家對柯林頓、歐巴馬等民主黨總統執政時對台灣相對的態度冷淡的態度記憶猶新，因此有人開始詢問，拜登或是川普當選總統會對台灣比較好，也有將日前的香港問題聯繫起來，問道如果中國以台灣換香港的方式與美國議價，那麼川普與拜登的反應會是如何等。這些問題林總總，都反映了美國大選總統可能變天會衝擊台美關係的憂慮。

台美關係不是個人化的關係

台美關係還沒發展出正式的官方關係，我們的總統無法與美國總統見面或通電話（川英電話會是在川普當選總統後與就職前的電話），一旦台美關係出現疑惑，總統無法親自向美方說明以釋疑，這些都是台美關係現存的問題。但台美關係從來都不是高層領導者的個人關係，也不是與國務卿、國家安全顧問透過高來高去的戰略對話來處理。台美關係遍布國安會、國務院、國防部、商務部、國科會、貿易代表署及其他政府部會或獨立機關，也遍布台美參眾兩院與立法院等國會互動，還有數不盡的經濟交流、教育互動與人員往來。這些構築了一套非常繁複的網絡。因此即便台美雙方總統會上上下下，但都沒因此撼動關係的基礎。

更重要的是，川普固然是個在美國內部引發高度爭議的總統，我們也看到共和與民主兩黨的爭論十分激烈，這十年來美國國會的黨派化十分嚴重，但支持台灣卻是少數兩黨具高度共識的議題。我們也可以預期國會支持台灣的強度，不會因為拜登當選總統而降低。

另一方面，這幾年中美關係的快速惡化，除了與雙方政策有關外，也與中國將中美關係強調是雙方領導者的個人化外交有關。這使得中方認為只要習近平可以搞定川普這個人，就可以搞定中美關係。但之後證明這個取徑錯得離譜。因為中美雙方的利益與衝突牽涉多個面向，各種力量競逐與多方考慮的結果，往往不是總統一個人的意願就能夠拍板定案，更何況還有法律與制度及習慣所形成的限制。這些都是崇尚極權統制，主張頂層設計，號稱集中力量做大事，因此自認為有制度優勢的中國共產黨永遠搞不清楚的。

同樣的道理，分析中國對外作為如果也將其縮限到是去了解習近平個人決策的邏輯，也一樣會出問題，我們無法解釋習近平的理性，在因為無法全面掌握習近平面臨什麼樣的制約，當不把這些因素放入考慮後判斷就會出大問題。因此中美關係這幾年的全面惡化，在某種程度來說，也是印證了將兩國關係化約為與總統／最高領導者個人關係的危險。從另一個角度看，當拜登強調他的外交是去了解領導者個人，所謂透過對決策者的「戰略同理心」（Strategic Empathy）以形成決策時，這和川普認為他與小金的個人峰會可以搞定難解的朝核問題，是犯了同樣的錯誤。

而台美關係在缺乏與總統的直接互動，甚至根據某退職之國安顧問的說法，對川普來說，台灣只是相對中國這個龐大書桌而無足輕重的筆尖下，可是這四年卻得到遠比德國、加拿大、日本等傳統美國盟友有更好的進展，這意味著台美關係有著超越與總統個人關係，總統個人策略喜好等更深沉與實在的基礎。

川普連任或是拜登當選，都會更需要國會的協助

當大家都專注於十一月的美國總統選舉時，不要忘了同時也有美國的國會選舉與部分州長的選舉。由於川普聲勢減弱，但拜登又需要結合最大力量以爭取多數，因此無論誰當選，都會更需要國會的支持。特別是對拜登當選後尤然，因為四年後拜登會需要爭取連任（除非他真的感覺年紀太大而主動求退），而川普如果連任後則沒有連任壓力。

現在美國國會是民主黨在眾議院有233席的強勢多數，此次選舉雖然預期民主黨眾院聲勢會較先前辛苦，但基本上最少還是有223席的微小多數，共和黨眾院選情處於仰攻的劣勢。此外，此次參院選舉共和黨可能會從既有的53席多數向下掉，特別是此次35席的參議員選舉中，共和黨議員席次有23席，民主黨參議員席次有12席。這其中又有三席共和黨、一席民主黨參議員退休，因此呈現公開競爭的狀況。現在看來有可能十一月選後的美國國會依舊是民主黨掌握眾議院，共和黨掌握參議院的局面。

如果拜登當選美國總統而共和黨掌握參院，則拜登為了能夠通過法案以助其連任，對於共和黨參院的態度一般來說不會太強勢。如果川普連任，則白宮與國會的關係可能與現在差不多。意即川普雖然不時會對民主黨眾院爭論一番噴噴口水外，也不會太過強硬。

特別是2022期中選舉後川普就預期要跛鴨，比較能夠通過法案的時間就是連任後到期中選舉前。這意味著兩者對國會都有一定程度的需要。相信波頓建議台灣要強化與國會的關係，除了他個人對川普與拜登都沒有信任感外，可能也是預見了這個府會關係會使未來美國國會對外交事務影響力持續強化的趨勢。

此外，台灣與美國個部門的關係，就屬與美國國會最為持久與穩定。雖然國會對外交事務的積極參與度有其限制，但作為關係的基礎卻是極為重要的。特別是從2017年開始，美國國會出現多起主動對台立法，不管是《台灣旅行法》、《台灣保證法》、《國防授權法案》的涉台專章、《台北法》（《台灣友邦國際保護加強法》）等，都是貨真價實的法案，不是不具約束力的國會決議，而且每一項都得到川普總統的簽字。這是過去從沒看到的景象。

自2017以來美國國會對台事務的主動積極立法，實際上已經成為建構台美關係制度性基礎的重要環節，還使得行政部門可以拿民主國家依法而治，存在法律要求高於領導者個人政策偏好的因素，有效反擊中國壓力。這再度證明與國會關係有進一步深化的必要。

作者為讀錯書，入錯行，生錯時代的政治邊緣人