彰化要獨立建國了嗎？（上）

最近彰化縣衛生局篩檢計畫，引起社會上諸多討論。而筆者在網路上閱讀相關文章的時候，經常看到一些網友的意見：「彰化要獨立了嗎？」、「繼苗栗國、花蓮國之後，台灣又多了彰化國了…」、「以後到彰化要辦護照嗎？」等等，雖然這些言論乍聽之下蠻有趣的，但實際上藏著許多彰化人的辛酸。

圖片來源：蔡其達攝影

涉及醫療專業，我們暫且不談彰化縣衛生局的篩檢計畫，我們可以來談談彰化的政治結構，為什麼「自主性這麼強」？為什麼會出現這麼有 Power 的衛生局長？很多獨步全台的社會及政治事件，都發生在彰化。本文可以提供一些個人的觀點，提供給各位有識者們，繼續來探討、繼續來思考改革的對策。

彰化縣很有趣，他一直都是政治上的「搖擺縣」——跟幾乎沒有政黨輪替的花蓮縣與苗栗縣不同，過去彰化曾經有三名民進黨籍的縣長，周清玉、翁金珠及魏明谷，如果擴大加入黨外人士的話，黃石城也能算進去，總共有四名泛綠的縣長。說起來，彰化應該也算是「民主聖地」才對。

但奇特的是，除了黨外黃石城之外，彰化民進黨籍的縣長，幾乎都只能當一任，跟國民黨縣長形成了有序的交錯（如表格）。而彰化縣在總統大選的層級，藍綠消長的態勢也跟全國一致，近兩次選舉，蔡英文也都大勝國民黨候選人（但2020年在花蓮縣及苗栗縣，韓國瑜的得票數都比蔡英文高出一截，請參考中選會資料庫）。

1981年12月20日至今彰化縣歷任縣長。圖片來源：維基百科

所以彰化並沒有我們想像中的那麼「親藍」，只是彰化人會「分裂投票」，選舉層級越高，就會客觀選擇，而層級低的地方選舉，則是以「服務好」的國民黨佔明顯優勢。顯現出彰化人理想與務實交錯的矛盾風格——總統可以投理念，但地方長官及民代會選「服務好」的陣營。

所以到底彰化政治為什麼會出現「藍綠搖擺、分裂投票、自主性強」等等現象？

第一個原因：地方派系糾葛

自古以來，彰化就是中部的魚米之鄉，北有大肚溪、南有濁水溪流域，交織成萬里沃土，加上氣候調和，所以物產非常豐饒，也因為居民生活安定，自古以來就是人文薈萃之地。日本時代出了非常多傑出的文化與社會運動人士，如賴和、楊守愚、施至善、石錫勳、王敏川、王詩琅、李應章、林篤勳及陳虛谷等人…羅列不完，是當時台灣文化協會的重鎮，也是菁英輩出之地。

但隨著1931年後軍國主義崛起，接著大戰爆發、戰後又因為二二八、白色恐怖及土地改革的關係，彰化的知識分子受到極大的壓迫，有些人妥協或從商、有些人仍努力參政，想要開出一條台灣人的民主戰線（例如石錫勳的黨外參政）。但彰化喧騰一時的自治與文化啟蒙運動，到了1950年代之後，幾乎都消失殆盡。

當這些士紳階級的慢慢消失之後，就被國民黨培植的地方派系所取代。例如說彰化南方的「濁水溪沖積平原」地區，過去有兩個核心區，就是二林鎮跟北斗鎮，當時有很多本地的政治菁英都集中在這兩個核心區，例如北斗林家等。但是白色恐怖之後，北斗林家沒落，影響力衰退，年輕人又多搬到都會區找工作，就出現了地方人材與「市民社會」的真空。

但人材真空，經濟倒也沒有太差，本地的農業及中小型工業表現都還不錯，有利潤空間，於是「草根型」的地方勢力，就透過這種「灰色地帶」逐漸興起，出現了像是1980年代後二林洪絲條、洪清良與溪州謝言信等地的新興「草根型」家族勢力。

不知道為什麼，草根型家族勢力總是跟黑幫、暴力等「鄉村傳說」脫離不了關係。因此筆者就點到為止。簡單來說，彰化的政壇之所以相對其他農業縣市來得「繽紛」，跟彰化本身的經濟實力不差是有關連的（可能因為農業及中小企業的關係，被外界低估），所以在士紳衰退、市民社會真空的狀況下，地方「基層有力人士」從中獲利竄起，80年代後跟國民黨結合，就形成了今日穩固的地方派系。

而這樣的派系，每每在選舉期間，透過動員、綁樁等手段（比方投票所外面總有人在監看投票情況），影響了選舉的局勢。就算是有理想的年輕人，要回到鄉村去參政，沒有跟地方派系「攪和」在一起，也是很難贏得選舉。

第二個原因：地方制度上被當成「二軍」

彰化雖然大多數地區是農村，但其實人口非常密集，總人口數也將近130萬，是台灣僅次於六都的「第一大縣」。這麼多的人口，發展起來應該很有潛力，但因為近幾年隔壁台中市的移民拉力非常大，所以彰化人口不斷外流到台中。就算戶籍沒有搬遷，彰化幾乎也形成了台中市的「衛星市鎮」，彰化居民會優先選擇台中的工作、優先找台中的房子、年輕人假日也都會優先到台中去逛街看電影。

簡單說，不像桃園可以有效吸納台北的人口，彰化人反而被台中市拉了過去，成為了大都會的邊陲地區。

這有一個關鍵因素，就是「一國兩制」下，直轄市跟非直轄市的差異。

台灣過去在2010年到2014年間馬英九執政期間，推動了五個直轄市合併升格的改革，但改革過程完全是政治決定，中間有很多制度是沒有什麼邏輯的，後續也產生了大量的問題，影響至今。

比方說，台南市的北門區跟嘉義縣的布袋鎮只隔一條八掌溪，北門區人口1萬人屬於直轄市；而布袋鎮人口2.6萬人，卻隸屬於台灣省（名義上還在）的嘉義縣。這樣的區分完全無法反映實際的地方需求，例如北門區雖然是「直轄市」，看起來比較厲害，但北門沒有區長選舉，而北門又在台南市裡面位處邊陲地帶，需要民選首長幫忙發聲，卻缺乏像是布袋鎮有鎮長可以幫忙出頭。

這樣的政治制度劃分，跟現實完全脫節。

而「台灣省」的縣市級單位，資源分配得少，民選首長跟民代卻又一大堆，彰化縣比台中市多了26鄉鎮市首長及26鄉鎮市民代表，選舉的時候熱鬧非凡，再加上參選人品質良莠不齊，所以地方政壇雖然熱鬧，但總是老派系、老家族在把持。

例如北斗鎮就是老鎮長李順銘因為賄選而當選無效，他就改派媳婦楊麗香出來選，還連任兩屆。楊麗香任滿之後，就換李順銘的兒子李玄在出來選，結果也是選上。等於是不管有沒有賄選，都是這一家三口輪流當鎮長。這種空有民主形式而沒什麼民主意義的基層選舉，在地方上屢屢皆是。如果有空的讀者，也可以去搜尋一下彰化鄉鎮市首長的賄選、貪污紀錄（最近是國民黨的伸港鄉鄉長貪污被判11年徒刑），一定會對這種「草根民主」產生許多疑惑。

也就是說，直轄市因為區長都變成官派，缺乏地方層級的民選首長；而台灣省轄縣市又充滿瑣碎而混濁基層選舉。

這樣的制度也造就了彰化縣衛生局葉彥伯局長得以連做十幾年局長的原因。因為非直轄市的縣市首長，只能任命二分之一的政務官（局處首長），而直轄市可以完全任免政務官。

簡單地說，彰化縣長上任之後，他只能任命一半的局處首長，其他的首長由事務官輪調；而六都的首長，上任之後小內閣人事可以任由他安排。

更有甚者，非直轄市的官員，最高只能到十二職等；直轄市官員可以到十三職等。所以彰化的局處首長，往往都是同一批十二職等的事務官在輪流當，某人今年做完社會處長、明年換當環保局長，就這樣輪流。所以像是葉彥伯局長這樣少數有執行力的事務官，自然就不會被政黨輪替影響，藍綠首長都希望他可以留任。

所以這也是葉彥伯在推動萬人篩檢的過程中，沒什麼阻礙的原因，因為這個體系非常穩固，不管是哪一個人當縣長，其實都不會影響到他的政策。這次篩檢是因為直接跟中央CDC產生衝突，所以才會被拿上全國版面討論，不然平常葉彥伯跟衛生局的萬人健檢政策，是不會引起外界關注的。原本彰化縣政府還將這些政策宣傳到上個月的《遠見雜誌》上面，當作很正面的文宣，沒想到這次意外觸礁。

當然，有人會問說台南市文化局不也是家族事業嗎？葉佳雄及葉澤山父子兩人當了台南縣市文化局長二三十年，不過這個是台南特殊的政治現象，跟制度較無關係，可以另行分析。

由此看來，彰化縣的困境有很多是非戰之罪，被毫無邏輯的區域制度劃分到了「二軍」的行列。跟隔壁合併升格，開始大開發、大建設的台中市相比之下，縣民的相對剝奪感就很重了。不要說縣民，就連比較積極的彰化基層公務員，都比較希望能調到台中市去。一來是升官的機會比較多，二來是行政流程比較統一，不用一天到晚調和鄉鎮市首長跟鄉鎮市民代表跟縣政府的意見。第三就是台中市的基礎建設比較好，生活品質也比較好，所以很多公務員也會把房子買在台中，每天開車到彰化上班。

我以前服務的溪州鄉公所，就曾經發生鄉公所希望在溪州公園周圍劃設腳踏車路線，請縣政府出資劃設。但劃好之後，縣議員又覺得地上的線可能會讓鄉親騎車時打滑，所以又命令縣府把路線塗銷掉。前後花了一百多萬元，縣政府夾在中間，不能有什麼意見，公務員也覺得很無奈。這樣的狀況，大概只會發生在非直轄市的政府吧。

作者現定居台南，目前是自由工作者