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學理上，探討中央地方關係主要可分為「中央集權制」與「地方分權制」，兩種制度主要的分別在於「治權」的歸屬與所有，前者是由中央政府掌握治權，地方政府猶如中央的派駐分支單位，縱然地方擁有一部分的決定權，但仍需要經過中央上級機關的批准；反之，後者強調中央地方之間的權責區分，在憲政主義的原則下，中央不得干涉地方的決定，只要涉及中央地方權限的變更必須得到雙方的同意。
實務上，「中央集權制」與「地方分權制」在政治體制上的呈現就是「單一國」與「聯邦國」的差別，除了體現在中央專屬權、地方專屬權、中央地方執行權及剩餘權之意義的不同之外，更表現在地方自治的空間範疇，簡單來說，地方若擁有組織立法機關的權力，又能自主制定地方組織法令，那麼當屬地方分權下的聯邦國體制。
尋求中央集權與地方分權之間路徑的平衡策略
就我國當前憲法規定來看，地方縣市雖擁有地方自主組織的權力，但法令的制定與適用爭議仍必須由中央來立法及解決，換句話說，台灣的中央地方關係並非是地方分權下的聯邦制，地方政府縱然擁有自治行政的範圍，且地方政府擁有了立法權和執行權，但是針對無法列舉於憲法中的「剩餘權」爭議是由中央立法院定之，顯然我國是屬於偏向中央集權下的單一制政體。
不過，民主國家並不會因「中央集權」或「地方分權」而有所差異，畢竟民主政治的基本原則不是憲法上對於集權或分權的規範，而是人民對中央與地方是否握有參政的權力，畢竟無論政黨競爭結果是「中央地方對立」或是「中央地方同黨執政」，政治權力的賦予與收回都必須經由直接民選的同意，這更是落實地方自治與中央治權的依據。
然而，影響中央地方關係的關鍵主要來自「中央財政統籌分配」與「區域治理下的政府角色」，這會是攸關著資源整合公平性與效益性的問題，例如在一些中央部會所提供的「競爭型計畫」，地方爭取中央資源的挹注過程中，就會有「政治因素」下政黨派系的影響，也會增添政策能否如實如質落實的不確定性，中央與地方都具有民意的基礎下，中央與地方的對抗關係恐怕會凸顯民主矛盾的面貌，這或許會是未來台灣民主深化的關鍵所在。
換言之，在既有的行政制度下，除了地方所擁有的普遍性權力，以及原本就有中央在地方的派屬機構之外，地方因地制宜的條件或客觀因素設立的部門，中央也應當設立相應對接的專屬窗口，例如嘉義地區若要推動「醫療專區」，中央衛福部應當需建立獨立的專案機構來對接，這不但有利於中央政策的執行，更可以藉此協調地方的需求，換言之，中央政府需保有「變形蟲」的行政彈性，從地方需求來調動中央治理模式，而不只是由上而下的組織脈絡。
他山之石：德國、日本及韓國的中央地方合作
中央與地方建構「區域創新」思維，其實早在2011年德國中央政府「產業4.0發展戰略」的推動模式也值得參考，德國聯邦政府依照地方的產業條件與潛能，以及符合國家設置的計畫目標，以「創新與增長諮詢委員會」、「科學委員會」等機制來加以執行，以及採取開放競爭方式來促進區域發展的產業群聚效果，並提供相關的經費協助。德國地方政府則是發揮承上啟下的樞紐功能，配合中央政府的產業政策及計畫方案，不直接管理區域產業發展體系，而是透過中介組織機構來管理、協調、分配資源，來串連地方學研與產業的合作。
2012年日本便開始施行《國家戰略特區法案》，日本中央建構了十個產業群聚戰略特區，這涵蓋了日本數個都市圈內的城市發展，其中值得借鏡的是中央政府的角色設計，日本中央透過首相來主持「國家戰略特別區域咨詢會議」及「國家安全特區地方會議」，除了有跨部會的整合性平台，更將地方納入政策擬定的重要成員，一來凸顯日本「中央主導」的顯著性，二來也提高地方在推動各項政策方案中獲得足夠的支持，包括稅制（減稅、免稅）與金融（補助款、低利率貸款）等。
韓國近年來相當重視產業創新的發展，在推動「製造業創新3.0」的政策目標中便可以看到，韓國中央政府如何調整地方政府與重要大型企業公司之間的合作，並成立「創造經濟改革中心」來落實相關政策的執行，其中，中央政府整合相關部會的資源，例如韓國產業通商資源部及未來創造科學部，以及將地方政府納入創造經濟改革中心的運作之中，並提供政策上的支持，目前韓國共有17所區域性創造經濟改革中心，經由地方政府與大型企業的共同合作來擴大區域產業群聚的效果，這不但契合地方特色的領域發展，更讓地方政府有了經濟發展的誘因，進而有助於整體國家的競爭力。
區域治理思維下的中央地方關係重塑與機會
中央需從「區域治理」的途徑來思考地方發展與中央地方關係，理論上，無論是「傳統改革主義」的地方合併概念，或是「公共選擇理論」對於「用腳投票」的市場觀點，中央必須保持「地方競合」的彈性與動能，也就是說，地方相互競爭可以提高政策效益的同時，中央對促進地方合作的發展也是同樣重要，這涉及了資源分配的合理性，以及對於地方需求的掌握，以北北基捷運系統的鏈結來看，中央的角色讓地方進入軌道建設的合作，除了提升交通網絡的便捷性之外，更緩和了政策過程中的政治衝突，進而形塑區域治理的典範，更不用說所帶來的政策效益。
持平而論，中央與地方之間如果是競爭的關係，那麼會是各自挾帶民意支持的衝突，這不但不利於民主發展，也無益於政策落實及地方與國家發展；反之，中央與地方展開相互合作的關係，則可以相得益彰，除了在政治上能取得各取所需的平衡，在政策執行上更會提高效益。
事實上，取決中央與地方之間的關係，並不在於中央對地方的財政控制與分配，而是鑲嵌在是「由上而下」的政策溝通，以及「由下至上」的政治關係，而這完全呈現在中央與地方的政黨屬性，能否在其中取得相對公平的制高點，則非常重要。
在我國現有的政治體制上，中央政府握有資源挹注的優勢，這依舊是中央地方之間權力關係的關鍵，假若從政黨因素來看，容易落入「政治偏頗」的質疑，尤以重大國家政策的推動；反之，若因地方出現政黨輪替的結果後，也可能在「政治意識」的作祟下，導致一些延續性的政策因而中斷腰斬，例如高雄市在2018年至2020年之間的輕軌建設。因而，在我國中央地方權限的特性之下，中央必須有跨域（縣市）資源整合的視角，來搭建中央地方合作的平台。
中央有限度的放權將可以擴大府際合作的效益
過去以來，中央與地方府際間缺乏有效的、常態的交流管道與平台，導致無法溝通雙方的意見與需求，而使中央與地方對於各種議題的目標不一致，包括產業發展、土地開發、交通建設及社會分配等，導致在中央支持度不夠且地方參與度不足的情況下，無法取得雙方合作的共識。
基於此，降低中央地方之間府際資訊的落差，提升府際互信合作機會，建構有中央參與且可以互動的區域治理平台顯得非常重要，可以補足地方自治與單一均權制之間的缺口。
其中，中央有限度的「放權」會是一個平衡可行的思維，所謂的放權並非是從中央集權走向地方分權，也不是走向弱化中央權力的路徑，在憲法規範中央事項的前提下，例如外交、國防、司法、貨幣發行等涉及國家主權或全國一致的權限之外，應當在可以由地方執行的事項中採取「有限度的放權」，尤以在省制虛級化後的中央地方制度上，中央必須建構可以運行的機制平台，而這個平台需要呼應合乎現行認知下的區域規劃，例如北台灣、中台灣、南臺灣、東台灣與外島縣市地區等。
換句話說，在區域規劃的思路下，現行的中央財政統籌分配必須將區域發展納入考量，藉此中央應當成立具跨部會性質的區域會報辦公室（區會報），並進行責任區域的分組作業，並由行政院長擔任區會報的主席，在各分組的平台上取得區域與地方發展的共識，並透過區會報來決議中央地方合作的事項，作為行政院會政策擬定的一部分，一來降低中央地方在財政分配上的爭議，二來也可以讓地方之間能保有競爭與合作的機會，而中央必須在這樣的系統中進行適度的放權。
作者為兩岸政策協會研究員
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