《0-2歲公共托育專法》立法芻議：為何要訂？如何訂定？

圖片來源：翻攝自華視新聞Youtube頻道

2019年聯合國人口基金發布報告（Sobotka, Matysiak&Brzozowska, 2019）指出，回顧二十年來的少子女化學術研究，以國家政策「提升生育率」已經證實可行。其中，效率最高的政策工具是「高品質、低經濟門檻、服務時間與父母需求一致的公共托育」，育嬰假和可以靈活安排的工作時間政策次之。至於現金津貼、人工生殖補助效果最弱，但亦有些微正向作用。

一篇歐洲人口學刊的實證論文（Luci-Greulich&Thevenon, 2013），更根據十六個國家、長達二十六年的追蹤研究指出，0-2歲公共托育對提振生育率尤其具有關鍵作用，因為這是協助青年女性兼顧育兒、就業的基本條件。因此0-2歲托育參與率（childcare participation rate，每100位小孩有幾位參與托育服務）若每增加10%，生育率可預期提高0.06。

盤點台灣0-2歲托育全國性政策與法令，包括2008年起每月發放3000元托育補助、建置社區保母系統（後稱居家托育服務中心），2013年兒童及少年福利與權益保障法實施「保母登記制」，2018年行政院少子女化對策計畫實施「準公共化托育」。嚴格來說，這些政策與法令乃是強化「既有」的0-2歲托育市場規範，希望減少事故、提升家長信心，同時降低家長付費壓力。

但是，中央政府從來沒有出現過大規模「興辦」0-2歲公共托育的行動。因此，少數的公共托育中心、公共托育家園，僧多粥少，抽籤壓力極大，終究難以召喚大量家庭送托。台灣未滿3歲嬰幼兒的托育參與率，僅從2000年10.36%，增加為0-2歲家外送托率2017年10.57%，差強人意（參見行政院主計總處99年《婦女婚育與就業調查》綜合分析，以及行政院107年〈我國少子女化對策計畫〉。雖然數據來源不完全相同，但我國0-2歲托育量能少有起色，應屬無庸置疑。）。與OECD諸國2017年0-2歲平均托育參與率35%相比，差距甚遠。與合理生育率的法國、丹麥相比，前者0-2歲托育參與率56.3%，後者55.4%，更是遙遙落後。台灣生育率難有起色，可謂完全符合人口學研究的預測。

晚近，我國教育部對2-6歲公共托育的普及建設，頗有積極「興辦」作為。2017年教育部制定〈擴大幼兒教保公共化計畫〉，支出新台幣62億元，2020年前欲全國建置約1247班公共化幼兒園。僅一年的時間後，2018年教育部的政策承諾再擴大，欲於2022年以前編列預算新台幣90億元，再擴大非營利幼兒園1,000班。若以每班平均招收30名幼兒計，2017至2022五年間，兩項計畫約將增加6萬名公共化幼兒園入學名額。

德國政府針對0-2歲公共托育，也有類似台灣教育部的「興辦」行動。2005年，德國政府訂定《托育促進法》（Tagesbetreuungsausbaugesetz），明定政府目標是2010年以前創設23萬個0-3歲公共托育名額（德國平均每年約有近80萬出生人口）。2008年，德國政府再訂定《托育財務法》（Kinderförderungsgesetz），明定預算並立法設定數字目標，3歲以下嬰幼兒托育參與率，應逐年成長至35%（也就是OECD平均值）。而德國的生育率，不負期望，也從2006年的1.33，成長至2015年1.5，如下圖所示：

德國0-2歲托育參與率，因立法逐年成長，生育率亦逐漸回升。資料來源：OECD Family Database / 作者提供

然而，我國0-2歲公共托育的「興辦」施政，挑戰甚多。第一，我國托育向來為地方事務，但地方財政並無普設公共托育之可能，中央必須確保財源挹注，然衛生福利部（主管0-2歲）的財政能力又不如教育部（主管2-6歲）。第二，場地空間難以確保，地方社政尋覓場地的能力不如教育單位（可運用國中小餘裕空間），若覓得社區老舊空間，結構修繕往往又需要大量成本。第三，社政部門與民間團體之委託關係，向來有政府財政撙節、民間自負盈虧的慣例。承辦團體周轉壓力大，部分營運成本需要自行吸收，故不合理條件令承辦者興趣缺缺。

凡此種種，實應痛定思痛，由中央行政及立法部門共同提出解決對策。本文主張的「0-2歲公共托育專法」，正是參照德國政府及台灣教育部模式，具體訂定托育量能目標，並務實面對財政、場地、辦理問題的基本功。

另外，我國中央及地方政府近年已完成之舊有公共家園、公共托嬰中心、準公共化托育等政策，亦可藉《0-2歲公共托育專法》推出之際，一併予以法制化，成為可長可久、更為精進之國家制度建設。

總之，面對國家人口及勞動力衰退之困境，我國實有必要強化舊托育服務、興辦新托育服務，雙管齊下。充分支持想就業卻不敢、不安、或付不起托育的青年女性，形塑生育仍可就業、生育不必離職的國家制度。

以下將以台灣公民陣線2019年政綱：〈社會投資，翻轉經濟〉所主張的「訂定公共托育專法」為藍本，不揣簡陋、拋磚引玉，提出專法草案內容，供各界斧正。

《擴大零至二歲公共托育服務法》（草案）2020.11