從歷史脈絡看李登輝總統的改革

薛化元

圖片來源:美聯社/達志影像

去年剛過世的李登輝前總統在台灣政治改革的貢獻,是有目共睹的。

雖然蔣經國過世前一年解除戒嚴,但1988年初李登輝繼任總統時,台灣還是一個部分自由國家,強人威權體制的遺緒猶存。他在總統任內,領導台灣歷經自由化、民主化改革,在1996年總統直選後,台灣成為美國「自由之家」評比中的自由國家。

不過,也有批評李登輝總統任內,改變了台灣的國家定位,教育上強化了台灣認同,造成內部的分裂的說法。筆者認為這樣的批評應該置於台灣歷史脈絡中來理解,才助於釐清李登輝總統任內的作為在台灣政治史發展脈絡的地位。而針對李登輝總統任內作為的評價,若將他就任及卸任總統前後的狀況做對比,更能呈現其間的差異。

一、蔣經國晚年有限的政治改革

蔣經國總統過世前,在1987年解除為期38年的戒嚴,但是台灣仍然處於動員戡亂時期,還有《懲治叛亂條例》等特別刑法,《刑法》一百條也依然持續。因此,解除戒嚴之後,台灣仍然處於言論自由遭到箝制的狀態,與國民黨當局不同意識形態的政治言論,仍然可能成為叛亂的要件,白色恐怖尚未結束,自由化改革也仍然沒有完成。

而且蔣經國領導的國民黨當局,解除戒嚴之時,先通過了《國家安全法》,凍結了《戒嚴法》對解除戒嚴之後有關人權保障的規定。換言之,在戒嚴時期遭到軍法審判的人民,原本可以在解嚴之後,由他本人或者是法定代理人可以向普通法院提起上訴,尋求司法的平反,在《國安法》的限制下,此一權利卻遭到剝奪。

另一方面,蔣經國雖然準備推動增額中央民意代表的名額,增加民意在台灣政治運作上所占的分量,然而他並沒有準備推動國會全面改選,因此民主化的改革也有待進一步的推動。

最後,在蔣經國執政的晚期,台灣的中小學教育教育,仍然由國家機器掌握教育內容,部定教科書壟斷。而且在教育的領域中壓制台灣本土知識的傳播,箝制了本土化的教育。

二、從蔣經國路線出發

1988年1月蔣經國過世後,李登輝繼任總統,也繼承了蔣經國時代所遺留下來的政治環境。首先,來自美國為主的國外對改革的要求,仍然方興未艾,在《台灣關係法》的規範下,美國持續關心台灣自由民主人權的發展。而在國內,以民進黨為主的反對勢力,持續要求自由化、民主化的改革;台灣社會為數可觀的中產階級,包括中小企業主和專業人士,對於政治改革的期待也越來越強烈。特別在解除戒嚴之後,原本被壓制的社會力得到一定程度的解放,在強人威權體制鬆動的狀況下,進一步衝擊原本保守的政治局勢。

如前所述,蔣經國晚期雖然解除戒嚴,推動改革,但幅度有限,無法滿足台灣社會的要求。因此,如何進一步落實自由化、民主化改革,成為李登輝總統任內的重要工作。

三、自由民主改革的推動

1、繼任總統的作為

繼任總統初期權力尚未穩固的李登輝,遵循蔣經國總統晚年規劃的改革藍圖進行有限度的改革。在國民黨黨機器的運作下,利用立法院國民黨席次的優勢,1989年1月26日沒有經過三讀程序,強行通過《第一屆資深中央民意代表自願退職條例》,進行希望增加民選的增額中央民意代表的名額。

但資深中央民意代表抗拒改革,退職人數有限。不僅如此,在1990年總統選舉的過程中,由於國民黨內的保守勢力,特別是國大代表企圖擴權抗拒政治改革,引爆了台灣社會要求改革的呼聲,包括社會運動與學生運動(3月學運)提供了進一步改革的氛圍。而李登輝當選總統之後,以反對勢力要求改革做為槓桿,換言之,就是借重外部要求改革的力量與輿論,結合國民黨內支持改革的力量,在體制內推動寧靜革命。

2、自由化、民主化的改革

⑴動員戡亂時期的結束

李登輝先承諾召開國是會議,繼而在1990年5月20日就職演說,承諾以修憲的方式在兩年內實施政治改革,22日更指出將在一年內廢除《動員戡亂時期臨時條款》。李登輝總統透過國是會議,初步達成了朝野共同推動憲政改革的共識。另一方面,司法院大法官會議做出1991年12月底前第一屆中央民意代表必須退職的解釋,為萬年國會未能改選的政治局面劃下句點。

1991年4月,李登輝總統主導下,國民大會議決通過《中華民國憲法增修條文》及廢止《動員戡亂時期臨時條款》,成為李登輝時代修憲的開端。5月1日動員戡亂時期終止,憲法增修條文正式取代了被廢止的臨時條款。

⑵自由化改革與白色恐怖終結

終止動員戡亂固然是繼解除戒嚴之後,自由化改革的重要成果。不過隨之爆發的「獨台會事件」,則成為台灣終結言論叛亂的重要契機。1991年5月9日,法務部調查局宣布偵破台獨組織獨立台灣會成員陳正然、廖偉程、王秀惠、林銀福等四人。而以獨台會事件作為開端,促使台灣反對運動進一步要求廢止《懲治叛亂條例》與《刑法》一百條。面對要求改革的壓力,國民黨方面也願意配合,立法院於5月17日通過廢止《懲治叛亂條例》。而在持續的抗爭下,《刑法》一百條亦於次年5月15日修正通過。此後言論主張已不再構成叛亂之要件,台灣白色恐怖時代有關思想、言論、結社構成叛亂的法律規定,正式走入歷史。

⑶民主化改革與名列自由國家之林

而在民主化的推動上,根據前述大法官的釋憲與憲法增修條文的規定,1991年、1992年先後選出第二屆國民大會代表和立法委員,完成第一階段的民主改革。而透過持續展開的修憲,1994年再建立具有(省及直轄市)首長民選及法律保障的地方自治體制。1996年更在中華人民共和國文攻武嚇之下,完成總統直選的憲改工程。至此,台灣國家元首、國會及地方自治完全建立在民意基礎之上,透過和平的手段完成了內部的民主改革。此後,台灣也名列自由國家之林。

四、台灣主體性教育的推動

與蔣經國總統的教育、文化政策不同,李登輝總統就任後,先是利用民進黨的改革,漸次突破限制台灣本土教育文化的政策與制度。進而透過執政的主導權,推出了強調台灣主體性的國民教育內容。

1989年底,民進黨的縣市長候選人在選舉中,表示對推動推動鄉土教育、母語教育的關心。選舉結果,民進黨取得了六個縣市的執政權,展開了從地方推動台灣鄉土教育的行動。

首先,1990年2月周清玉在彰化縣針對國中小教師研習,納入鄉土教材。4月尤清宣布台北縣開辦雙語教學,而且在原住民牧師的支援下,從泰雅族聚居的烏來國中、烏來國小率先示範開辦。游錫堃則在宜蘭縣開始編纂鄉土教材「蘭陽地理」與「蘭陽歷史」(1993年起在國中施教),並成立「推行本土語言委員會」與「本土語言教材編輯委員會」。

民進黨執政縣市衝擊原本教育體制對台灣本土教育的限制,李登輝總統主政的中央政府也有所回應。1991年國立編譯館決定取消現行音樂課本中不合時宜的指定歌曲,加入鄉土民謠。1993年4月教育部決定將國中小學是否辦理母語教學事宜,授權各縣市教育局決定,等於承認民進黨執政縣市可以合法突破獨尊「國語」的狀況,實施母語教學。同年6月研議「國小課程標準」時,決議於3年級至6年級增設「鄉土教學活動」,加強本土文化關懷。1994年8月,教育部確認國小課程新增「鄉土教學活動」外,「國中課程標準」新增「認識台灣」,12月更開放國中、小鄉土教材由各縣市自訂。

其後,教育部更加速推動的流程,1995年6月公布國民小學及國中課程標準實施要點,1996學年度起實施「鄉土教材」、「認識台灣」課程,而在1998學年度正式使用。「認識台灣」課程中台灣歷史、地理、社會各為完整獨立一冊的國中教科書,在以台灣為主體的教育容發展上,是重要的里程碑。

五、自由民主改革與國家定位的改變

前述的民主改革,也完成中華民國台灣化的歷程,整個國家統治體制在臺、澎、金、馬的空間範圍,落實了「還權於民」與「主權在民」的理想。

另一方面,終止動員戡亂之後,同時也使中華民國與中華人民共和國的關係發生了結構性的轉變。在動員戡亂體制下,中華民國政府將北京政府當作叛亂組織。換言之,李登輝總統透過終止動員戡亂時期,一方面承認中華人民共和國統治中國大陸的現實,在另一方面則認為中華民國在台灣持續存在,特別是在自由化、民主化改革之後,有權利要求在國際上取得應有的地位。在某種意義上,1999年李登回總統提出「兩國論」的主張,是將1991年憲政改革之後中華民國在台灣的國家定位問題明文化而已。

放棄了「一個中國」的架構,李登輝總統任內透過當時台灣的經濟實力,積極展開務實外交。同時則透過「國統綱領」的運作,要求在台灣海峽兩岸承認雙方為對等的政治實體後,才能展開包括三通在內的進一步的交流。換言之,對李登輝總統而言,就是在內部自由化、民主化的中華民國台灣化後,推動中華民國政府與中華人民共和國政府做為對等存在的政治格局。

透過李登輝總統內任「國統綱領」的三階段設計及對「一個中國」的解釋,「一個中國」指涉的是歷史的、文化的,但不是政治上的,搭配「國統綱領」沒有時間表的三階段設計,由於中華人民共和國政府的「一國兩制」或是「一個中國」政策,根本無法達到進入「國統綱領」第二階段的要件。

如前所述,李登輝總統任內落實自由化、民主化改革的同時,在國家定位上則是一方面承認中華人民共和國統治中國大陸的現實,一方面強調在台灣的中華民國政府有權利以主權國家的身分參與國際政治。也就是放棄了國民黨當局在外交上不合時宜的「一個中國」政策,改以中國不完全「國家繼承」的狀態,推動「兩個中國」的政策。

六、未竟之業──代結語

根據前述的討論,李登輝總統任內以國內外要求改革的力量作推力,以和平的方式完成了台灣受到世界矚目的民主改革成果。2000年政黨輪替的政權和平轉移,強化了民主改革的結構,這也是他任內最重要的政治成就。

整體而言,誠如國外學者的評價,李登輝可以繼任總統是政治強人蔣經國的提拔,而李登輝就任總統後的作為,則讓揮別非常時期的強人政治朝向亞洲自由民主的先進國發展。不過,李登輝總統的「寧靜革命」,是在體制內不流血地推動改革,這是一大貢獻,但也因此無法翻轉整個體制。他總統任內受制於當時的政治氛圍與國內外政治結構,仍有其未竟之業,有待後續展開。

基本上,李登輝總統任內原本希望結束中國內戰,促成台灣海峽兩岸對等存在,推動中華民國在台灣成為國際上正常國家。不過,在中華人民共和國堅持以「一國兩制」將台灣納入其「一個中國」之下,強力封殺台灣的國際空間之下,無法朝向他理想的方向發展。而1999年曾經試圖將「兩國論」入憲的憲改工程,碰到921大地震無法展開。面對台灣外再做為正常國家的努力遭到壓抑。

由於中華人民共和國強硬的「一個中國」路線,因此,李登輝卸任總統後,開始結合民間力量,長期推動「制憲正名」運動,希望推動進一步的改革。換言之,李登輝總統任內對內完成了「還權於民」,落實了「主權在民」的理想,但臺灣仍無法成為國際上正常的主權國家。

另一方面,推動了臺灣從強人威權體制到民主憲政的政治轉型後,對國家公權力從228事件到白色恐怖其間長期不當的侵害人權問題,李登輝總統任內也先後推動立法補償受難者及其家屬,開始進行「轉型正義」的工作。但是,真相的調查、責任的探究工作並沒有在其任內完成。2016年,民進黨第一次透過選舉,取得了行政權和國會主導權後,才得以透過立法,推動「轉型正義」的後續工作。

(本文是根據登載在日本《外交》63期、64期的〈台湾政治史の中の李登輝総統〉增修而成)

作者為政治大學台灣史研究所教授

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