龐培歐解除美國對台接觸限制之後(上)

賴怡忠

今年(2021)一月九日美國國務卿龐培歐宣布,從現在開始,美國國務院對美台接觸的所有自行施用的限制性措施一律取消,並表示美國政府行政部門的各單位可把國務院發佈的「接觸準則」(contact guidelines)視為無效(null and void)。也宣布外交事務手冊對於美國在台協會以外的行政部門與台灣之接觸交往的規範也一併取消,一切美國行政部門與台灣的接觸交往應透過非政府性質的美國在台協會(AIT)處理。

美國國務卿龐培歐。圖片來源:美聯社/達志影像

龐培歐在聲明中也強調,美國維持與全世界非正式夥伴的關係,台灣不是例外,美台這兩個民主政體分享個人自由、法治、及對人性尊嚴的尊重等共同價值,這個聲明表示美台關係不需要,也不應該被官僚體制(單方面)施用的自我限制所綑綁。

解除限制後立即有美國駐荷蘭大使主動與我國駐荷蘭大使公開見面,國務院資深官員也與我駐美大使蕭美琴在國務院內碰面,美國駐瑞士大使與我國駐瑞士黃偉峰大使也見面。而原先計畫要來台灣但為了交接而臨時喊停的美國駐聯合國大使凱莉克拉夫特(Kelly Craft)更是在美國時間半夜與蔡總統視訊,算是小小彌補了她無法親來台灣的遺憾。

更特別的是,克拉夫特大使為了給我國青年學生的模擬聯合國活動致詞,還特別進入聯合國內錄製發言,最後說到「即使在這個時候更要堅定大聲說出民主,因為(未來)有一天,你/妳們也會站在這裡」(Stay firm, say the words of democracy even in the wake of this moment. Because one day, you, too, will be standing here.),更是感動不少台灣的年輕人。

但是龐培歐的舉措也引發美國內部爭議,特別是來自即將執政的民主黨陣營。何瑞恩Ryan Hass)認為龐培歐是在執政末期在沒與新團隊協商下做出這個安排,暗指龐培歐別有居心,或起碼這是沒有仔細考慮的魯莽行動。也有新聞分析認為龐培歐此舉,以及美國解密印太戰略文件及聯合國大使與台灣的公開接觸等舉措,將過去四十年的美國對美中台關係經營的基礎全面推翻。也在批評川普政府此舉是自私並將結果(爛攤子)交予後任政府承擔的不負責任作為。

包括葛來儀(Bonnie Glaser)、前國安會亞洲資深主任葛林(Michael Green)、以及前美國在台協會理事主席卜睿哲(Richard Bush)也發表聯名文章,認為龐培歐明明可以在更早時間處理但卻選擇在執政末期才發動,而且此舉缺乏與國會兩黨的密切溝通,並(可能)使挺台作為從原先美國兩黨一致的共識淪為黨派爭議,會對台美關係帶來無謂的政治化等影響,從過程而不是從內容,批評龐培歐的舉措。

國務卿龐培歐解除了什麼,以及沒包括什麼

中國對龐培歐的做為當然不爽而抗議到底,但問題是龐培歐解除的是美國自己對美台接觸所施加的行政限制,這個限制不是美中協商結果。龐培歐在聲明中也表示維持與台灣的非正式關係,因此社會上有所謂未來出現台美建交的預期,也與事實相距甚遠。但龐培歐的解除限制對台美關係的確會有很深遠的影響,因為形同把一些不必要的枷鎖去除,這可以從限制一取消,好幾位美國在外大使立即與我當地國駐外大使公開會面,蕭美琴大使也立即進入國務院,不管是公開會議或是開會洽公,都沒有問題。而這都只是開始解除限制後七十二小時內出現的事情。如果更久,可能國務院其他部門以及美國政府其他部門與我國的公開接觸也跟著會出現。

也因此中國會抗議,但也很難操作,因為這不是美中的協議,而是美國在對台接觸上給自己的限制。也因為不涉及美中台關係的政策部分,例如這與三個公報;《台灣關係法》、以及六大保證等都無關,因此媒體宣稱龐培歐此舉可能會動搖華府對美中台關係經營基礎的說法,根本是誇大其詞。感覺好像更希望中國對此大作文章,使美中台關係因此真的會地動山搖,以證明其預測的正確一樣。

這個解除會對台美關係帶來什麼實質影響

龐培歐解除的台美交流限制,主要是解除行政規範的限制,不是政策方向的限制。過去常聽到一些台灣官員無法進入美國官廳洽公,雙橡園能不能升中華民國國旗、駐美代表處的國旗必須擺在駐代表處內不能在處外、美國某層級以上官員來台必須用私人護照並取得國務院同意、與美官員見面必須要在AIT場所或是有AIT人(官)員在場等,諸如此類等外界看起來感覺相當瑣碎的事情。

對於不直接處理外交事務的民眾來說,感覺這些是比較象徵性的作為,例如台美官員必須在AIT場地見面,這意味著台美官員依舊可以見面,只是要拐個彎透過AIT而已。駐美代表處外面不可以擺國旗,那就在大門旁擺上大大的國旗即可等。既然認為是象徵性舉措,因此這種觀點也會將這個象徵性舉措給予政治解讀,認為會有這種限制是美國無意承認台灣的國家地位,因此一旦要解除限制,也表示美國準備正式承認台灣國家地位,甚至是準備要建交了。只是這種解讀是來自對限制措施的雙重誤解:先以為這種作法只是不具實質意義的象徵性作為,繼之認為解除這種限制具備了高度的政策意涵。

但這些行政限制對台美官方交流所帶來的諸多不便,事實上是會影響台美關係的。以台美官員洽公來看,過去先是要求台美官員要在AIT所在地見面,但這意味著要從華府開車二十分鐘過河去維吉尼亞州開會,美國務院官員不會閒閒沒事整天跑維吉尼亞州只是與台灣官員喝個咖啡。即便之後不再堅持要在AIT處所,而是在國務院以外地方,但同樣的道理,一個不方便以電話詢問,只需要五分鐘見個面把事情說清楚的訊息傳達,還要特別找個咖啡廳坐下來談,更甭提對咖啡廳本身的保密與維安也沒有十足把握。

前美國在台協會處長司徒文就曾提過,這個手續的多此一舉當時連時任亞太助理國務卿的坎貝爾(Kurt Campbell)也覺得莫名其妙。因為這已經對他的亞太政策經營管理產生不必要的困擾。做為主管亞太事務的國務院長官,對於極敏感的台海議題在訊息溝通上都有這樣的麻煩,這使他要如何能做他的工作?

更糟糕的是亞太助理國務卿不能來台灣,一個業管台灣的國務院決策官員無法來台,形同給自己矇著眼睛做決策。類似的狀況如同在過去日本的中國課課長不能來台灣一樣。都是給自己不必要的限制,讓自己很可能在訊息不完整的狀況下作決策。這種窘境都是作繭自縛的結果。也正是因為這樣,過去已經開始出現很多的鬆綁,我國駐美大使先前已有進入國務院的前例我國官員也曾有公開進入白宮開會的情形

這些情形表示美方也覺得這些限制不甚合理,才會有一再開門破窗的作為。只是過去想利用以前例突破,但往往受制於美方的主事官員個人對那些事件的意願與判斷,但當國務卿龐培歐解除限制後,官員要維持限制似乎成為例外,因為「現」制變成不「限制」,這與過去限制是常態,例外是不限制有本質上的不同。

更有甚者,這只是美國(或是先前的日本)的自我作為。歐盟不少國家,以及印太不少國家,都沒有這種奇怪的限制。筆者在台灣常有機會,與位階比照美國亞太助卿的其他國家亞太司長碰面。對這些人來說,台灣是其業管範圍,不能來台灣才覺得很奇怪。只是亞太助卿是否能來台灣,就被美國當成天大地大的事。這就是自己創造一個不必要的束縛,之後又把這個束縛從原先單純的行政規範政治化,使得破除這些規範好像是對台灣不得了的善意與讓步。但實際上,維持這些束縛只是在傷害自己的決策品質與能力。

另一個莫名其妙的議題,就是這讓美國部次長級官員來台也變成天大地大的國際事件。例如衛生部長阿札爾,或是日前參加台美經濟夥伴對話的國務次卿克拉奇訪台等。但是部次長級官員來台一向都不是什麼了不起的大事。2017年日本總務副大臣赤間二郎就來到台灣,還有公開活動。2015年英國運輸部的副部長訪台,同樣有公開活動,而當時外交人士還指稱,之前不算太久,英國還有閣僚級人士訪台。此外在過去三年,與新南向政策密切相關的「玉山論壇」也有美日以外國家的現任部、次長級官員來台的例子。這些國家常派部次長來台,就是因為業務需要。因此以美國官員的來台層級這點來看,華府實際上是落後指標,不是領先指標。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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