罷免制度的爭議與社會走向極化

上周末，桃園市議員王浩宇的罷免案，以低空通過門檻遭到罷免。這次的罷免案是降低罷免門檻後，在複數選區下的選制下第一個通過的民代罷免案。從政治競爭的氛圍來看，也被視為泛藍與韓粉在韓國瑜遭到罷免後，發動報復性罷免的第一步。就制度設計、政黨競爭而言，有多個層面的問題值得冷靜省思，畢竟罷免投票這項公民權，不應該是政黨惡鬥的工具。以下就制度本身，以及兩案凸顯的政黨惡鬥來看當前進行公職罷免的問題。

圖片來源：華視新聞Youtube頻道

第一個層次就制度面來看，有兩個問題值得省思。

第一個是選舉制度與罷免制度的，也就是授權的代表性與課責的正當性之間的關係。縣市議員採取的是複數選區，每個選區當選者多名，因此在選舉時，只要獲得安全門檻的票數就可以當選，不需要絕對多數，也不容易出現政黨對決的競選氛圍，學界與實務界多認為這是一種個人色彩較濃的選舉制度。但在罷免時，因為投票的對象只有一人，只有贊成和反對的情況下，和選舉時同黨多人、分配選票的動員過程不一樣。

在投票對象只有一人的情況下，相對容易操作為政黨的動員和對決。發動罷免的陣營只要集中選票，就有機會通過門檻。再就通過罷免的門檻而言，縣市議員的罷免和縣市長的單一選區，在邏輯上也有極大的差異。以此次王浩宇的例子為例，在桃園市第七選區中，國民黨在2018年選舉時的議員候選人，共拿下90808票，再加上兩席當選的偏藍無黨籍議員，估計約110889票，而此次罷免的門檻是81940票。換言之，發動罷免方的政黨，按競選時的動員結果，只要有選舉時七成五的選民動員出來，就有機會罷免掉對方的議員。這樣的邏輯一樣適用在所有選區。前述的邏輯顯示出一個問題，暫且不分藍綠政黨，如果政黨有意操作，只要觀察選舉時同一政黨候選人的得票總數高過罷免門檻，就有機會以政黨動員的力量發動成功的罷免對方的單一議員。

關於制度本身衍生出的第二個問題，是關於公職類型與職權差異。不同的公職代表，權力行使的方式不一樣，問責機制和理由理應也不一樣。以王浩宇和韓國瑜兩案做比較，韓國瑜是以市長職位遭罷免，而王浩宇則是市議員的職位遭罷。一位是行政首長，一位議會議員。

我們都知道，首長的職權是決策與執政，議員則是對首長與市政的監督和問政。由於監督、問政享有言論免責，對施政成敗的政治責任也較低。相反的，首長公職基於享有決策與執行權，需要負擔的政治責任也較明確。以王浩宇的案子為由，罷免方提出的理由書中，七條罷免理由都與言論有關，媒體報導王浩宇之所以引起罷免，也多彙整為「屢次發表具有爭議的言論」，而非針對公共政策之利害。反觀韓國瑜，在罷韓提出市長罷免的五條理由中，只有第五條是言論爭議，其他四條都與具體的市政有關。媒體報導罷韓的主因，也多偏向於韓市長僅上任四個月就背棄市民而謀取總統大位。

基於政黨政治，政治人物本來就很難討好跨黨派的支持者。但韓國瑜是因為放棄市政，影響的是整個高雄市；而王浩宇則是因為爭議言論，而激起對立陣營的不滿。雙方提出罷免理由以及對象來看，已經有了很大的差異。行政首長施政的成敗，利害關係著轄下的全體市民；問政與監督的言論，則是本來就不可能討好所有選民，縣市議員要服務的對象更非選區的全體。

就職權類型，以及代表性與課責性來說，縣市首長和縣市議員有著本質上的差異。縱上所述，選舉制度差異所帶來的正當性與代表性不同；公職類型差異也代表著權力行使方式與課責理由也不相同。但目前我國現行的罷免制度，作為公民問責的機制來說，對代表行政權的縣市首長，和代表立法權的縣市議員、甚至立法委員，卻是相同的一套罷免制度。這是當前我國罷免制度值得檢討的地方。

第二個層次就政黨操作來看，連續通過兩個直轄市市長與議員的罷免投票，使得雙方容易把罷免視為相互報復的手段。在韓國瑜遭到罷免後，韓粉直接喊出報復性罷免，並點名多位議員與立委。王浩宇遭到罷免之後，接著備受注目的就是高雄鳳山，2018年代表時代力量當選的市議員黃捷，甚至還包括台中市第二選區，代表台灣基進當選的立委陳柏惟。

在韓國瑜和王浩宇面對罷免時，採取的策略都是冷處理，讓提出罷免的一方進行報復式的動員，因此同意的票數都遠高於不同意的票數。在韓國瑜和王浩宇兩案都通過之後，黃捷改採正面對決，呼籲反罷免的一方也要出來投票。儼然成為政黨對決。一旦政黨對決的態勢形成之後，如果選區趨於「五五波」，那麼中間選民就會成為關鍵，預料二月份黃捷的投票結果，同意與不同意票都會衝高。

在王浩宇被罷免之後，民進黨也有支持者提出在優勢選區罷免國民黨議員，複製韓粉與國民黨的報復性罷免，如果民進黨真採取此策，將陷入惡性循環。對政黨政治而言，正規選舉之後，還要繼續反向操作、負面動員來削弱對手實力，長此以往，選舉時爭取選民認同，選後發動報復性罷免，將使兩黨的競爭更偏向極化與對立。

國民黨當前在萊豬的議題上，除了發動公投延續動員聲量之外，也有一部分聲音呼籲提出對民進黨立委的罷免。如今王浩宇罷免的案子通過，鼓舞的不只是韓粉，也包括國民黨內的激進派。報復性罷免的操作，成為韓國瑜遭到罷免後，留給台灣社會一份意外的政治遺產。在短時間內，報復性罷免將會持續成為台灣社會對立的動員方式。

當然，罷免制度的設計，是要警惕政治人物面對權力與人民必須要謙卑，也是一種公民權，象徵對公民除了選舉授權，也有收回公權力的保障。如今被政黨操作成反動員，只是為了報復並削弱對手，對罷免制度本身形成了一種諷刺。因為罷免本來是一種修補機制，立意在於賦予公民對政黨和政治人物課責的工具，現在卻又反過來成為破壞機制，變成政黨以負面動員的方式來深化社會對立。

每一種制度都不可能完美，敵對政黨也會不斷複製對方成功的行為。不斷發動報復性罷免，將成為另一種集體行動的困境，也就是個別政黨的理性計算，結果卻不是對社會帶來整體的理性結果，反而是深化對立、非理性動員的傷害。

如果要保留罷免制度作為民主修補的機制，從這韓國瑜、王浩宇這兩案，甚至後續黃捷的罷免案來看，現行的制度仍有改善空間。不只是要區分不同類型的公職、不同選舉制度而當選的公職，來配套不同的罷免制度，甚至也應該思考如何防止政黨基於政黨私利而發動的報復性罷免，結果是帶給社會持續的對立和極化。

作者為東海大學政治學系教授，亞洲政經與和平交流協會理事長

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