美國智庫圈的中國政策論辯

陳方隅

近期美國政策圈對於中國政策的論辯相當精彩,而且「風向」相當一致地直指中國是美國的挑戰,甚至是威脅。這樣的態勢和先前(至少是在2017年時)相比已有很大的變化,當時仍有許多人在討論與中國的合作機會之窗,但這些論調已漸漸消聲匿跡。

不過可惜的是,從最近幾份重量級的智庫報告中便可看出,美國的政策圈目前仍無法對「如何面對中國」這個問題提出良好又一致的答案。這對於想重返世界舞台的美國,甚或是整個民主國家的陣營來說,可能都是令人感到時間緊迫的事。

美國總統拜登。圖片來源:美聯社/達志影像

更長電報:針對習近平的戰略?

首先最受矚目的當屬自由派媒體Politico所刊出一篇由匿名前政府資深官員撰寫的投書、同時由智庫「大西洋理事會」(Atlantic Council,立場偏保守派)出版的報告:《更長電報:美中關係的新戰略》。這個標題是在向1946年時美國駐蘇聯外交官喬治.肯楠(George Kennan)致敬,當時他以匿名方式將其所寫的「長電報」發表在《外交事務》上,因而奠定了美國圍堵蘇聯的政策基礎。而這份《更長電報》的重點如Politico上這篇文章標題所示:「對抗中國崛起,美國應聚焦習近平」。

這篇文章的內容對於理解中國的核心戰略以及中共內部的權力鬥爭等狀況都有很明確的描繪,並在刊出之後迅速引起政策圈廣大的討論。然而,許多意見不約而同地指出報告的不足之處,例如不少人認為中共的問題在於整個黨國體制的設計,外界不可能約束獨裁者及權力菁英的行為,因此不能將問題都歸咎於單一領導者身上。他們提出討論:該怎麼樣讓中共走回習近平上台以前「相對」傾向制度化、理性決策的那種模式?顯然問題還沒有很好的答案。

第二,中美貿易戰是川普政府對中政策轉為強硬的主要標誌。對此,外界也非常關注拜登上任後將會怎麼處理這項川普政府的「政治遺產」、對中經濟關係,以及如何面對中國竊取智慧財產權的行為和各種貿易障礙等問題。

貿易戰是否要繼續打?

位於華府的經濟智庫「彼得森國際經濟研究所」(Peterson Institute for International Economics, PIIE)和「美中全國貿易委員會」(U.S. – China Business Council, USCBC)的兩份最新研究都指出,川普政府發動的貿易戰不僅沒有達到政策目標,反而對美國經濟造成了不小的傷害。美中之間簽署《第一階段協議》(Phase One Deal)之後,中國便答應要從美國進口的貨品數量,然而達成率卻不到六成,而且美國要求中國改善的網路安全、大筆國家補貼、對國有企業相關的規範、移除市場障礙等幾乎都未達預期效果,美國卻還損失大約24.5萬個工作機會和付出大筆補貼預算的代價。根據這些資料,Axios這家媒體下了一個標題:「川普對中貿易戰從各方面來看都是失敗的」。

不過,即使政策圈對貿易戰的負面評價居多,但這不代表美國政策圈覺得對付中國對美國的經濟挑戰是不必要的,批評貿易戰更不意味人們想要回到過去那種「只管賺錢不管安全」的日子。許多人主張,美國要從最根本的投資政策開始做起,提供更大的誘因去吸引「產業鏈」的重組。因為,貿易政策本身能達到的效果比較有限,目前為止的各種制裁手段也都沒有達到預期效果。事實也證明,中國通常不會因此而更聽話。

對中國態度的「共識」?

第三,位於華府的智庫「德國馬歇爾基金會」(German Marshall Fund)在去年十月提出一份報告:《連結價值與戰略:民主國家如何抵消威權擴張》(Linking Values and Strategy: How Democracies Can Offset Autocratic Advances),專門談論民主國家如何對抗威權體制與其價值在全球擴張的問題。這份報告的重要性在於,研究小組的成員以及作者群當中,至少有八位將進入拜登政府擔任非常核心的職務,包括:美國首位女性國家情報總監海恩斯(Avril Haines)、首位女性國防部副部長希克斯(Kathleen Hicks)、國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)、國安會副顧問印太事務特任官坎貝爾(Kurt Campbell),以及國安會中國事務資深主任羅森柏格(Laura Rosenberger)等。

從這份報告或許可以窺見拜登政府看待中國的方式:中國不僅是美國的挑戰(另一挑戰為俄羅斯),更為美國及其他民主國家帶來威脅,而這種威脅更是不對稱的,因為其滲透性得利於民主國家開放透明的制度和科技的發展。儘管報告不認為現在民主與威權陣營的競爭有如冷戰時期的對抗,但這樣的論點主要是建立在威權國家並未如冷戰時期散播共產主義的意識形態,威權國家仍被認為透過改變國際自由秩序來塑造有利於國內統治的環境,中國正是這樣的例子。

對照近期各大智庫的報告,我們可以印證先前就已經有不少人討論的:美國的「中國通」已經進行了整個世代交替和典範轉移,「交往政策」(engagement policy)已不再是現在年輕一輩的重要政策圈菁英們的核心想法,因為現在的中國已不是當年那個讓大家一起發大財的夥伴,而是藉由國際參與成為了自由民主的強大挑戰者。「中國是挑戰的趨勢」其實從歐巴馬時期「重返亞洲」的政策提出前後就開始發酵,由川普政府加速了這個進程並快速扭轉許多人對中國保持的天真想法。而且大約至2018年左右,這樣的認知不只在政策研究圈更在媒體界成為主流。值得注意的是,《更長電報》提到美國需要一個更全面、更聚焦的中國政策。這樣的目標固然很好,然而大家似乎還在討論該怎麼做。

分析智庫的「風向」

拜登曾在選前說俄羅斯是美國國家安全最大的威脅,而中國是最大的競爭者,但在拜登上任後的第6天便與普丁通話,對話內容包括美國對俄羅斯反對派領袖納瓦尼(Alexei Navalny)遭逮捕的關切、俄羅斯對烏克蘭的侵略以及干預美國大選等敏感議題,同日拜登又致電北約秘書長史托騰伯格(Jens Stoltenberg)和英、法、德國領導人討論俄羅斯議題,顯示美國正修復與歐洲盟友的關係準備針對俄羅斯問題進行合作。但有趣的是,拜登直到2月11日(除夕)才與「最大競爭者」中國的領導人直接通話,這凸顯中國可能才是最棘手的問題。

政策圈(尤其是各個智庫)是政府人才庫以及決策風向指標,但是為什麼政策界現在一直在呼籲拜登應該怎麼制定中國政策呢?除了要填補新政府的對中政策空窗期,顯然各界多半雖認定了中國是重大挑戰,但對於手段的使用還沒有很好的共識。

整理上述智庫報告的論辯中不難推測美國對中政策尚未明朗的幾個可能。第一,《更長電報》的觀點顯示美國對中國領導人、權力結構以及社會的認識不夠透徹,而且部分人仍保有可與一黨專制的中國共存的幻想。儘管該報告明顯在致敬喬治.肯楠冷戰時期的對蘇戰略,但在強度和精神上卻遜色後者許多。拜登政府是如何看待中國的崛起,以及對中國行為本質的認知(例如中國政府在新疆的行為是否構成種族滅絕?),都將深深影響其對中政策。

第二,拜登政府可能正陷入中美貿易戰打或不打的兩難。原因在於,雖然經濟智庫的研究顯示貿易戰除了效果不彰外還傷及美國自身的經濟,但作為川普時期對中強硬的標誌和現成的政治籌碼,拜登究竟如何該在事實與民眾對中態度間做取捨,可能還在政府內部辯論中。可能得等到重要內閣成員(尤其像是貿易代表、商務部等單位)通過任命就任之後,才會有比較明確的方向。

第三,有別於川普的「美國優先」,拜登以「美國回來了」的口號號召其他國家一起處理國際問題,另外《連結價值與戰略》報告也提到,有鑑於民主與威權之爭有眾多面向的本質,美國必須與其他民主國家在不同領域上合作。但問題是,對抗中國的成本顯然不低,有多少民主國家、以及他們會在多大程度上配合美國的對中政策?尷尬的是,在拜登上任前歐盟就已經與中國原則上同意歷時多年且可深化雙邊經濟關係的中歐投資協定,而最近南韓的國防白皮書又讓其與日本之間的齟齬浮上檯面,這些都正在考驗著拜登政府的領導能力和戰略佈局。

民主國家由審議來尋求共識

智庫界在政策上的辯論與各種研究報告可以讓我們理解到,在民主國家,政策的制定通常就是各方討論與激盪的結果,會經過各種審議的過程,很少是由少數人或者總統說了算,現在各種政策討論其實也是一種各方勢力的角力過程。

不過,在民主與獨裁陣營對抗的狀況下,相較於獨裁國家不太需要採納人民的想法或福利,民主陣營有一個「看似」不利之處:即國家政策必須要考量國內各方意見。例如在貿易戰當中,決策者要考量國內的產業受影響的程度是否可以負擔與平衡,而必須承受來自產業界和生產者們的壓力。如果人民需要負擔的成本變得太高,執政者就會在選舉當中輸掉執政權。在考量民意的前提下,民主國家無法像獨裁國家那樣不管人民死活而推行自己想要的政策,然而,經由許多研究和討論所形成的政策,以及經過相關的思考所形成的「共識」,有助於增進我們對這個世界的理解程度,且能讓決策者做出更符合各方需要的決定。

美國這些政策圈的討論都是基於對美國國家利益的追求,即使大家認定的現狀和手段不盡相同,但美國一向都有兩大黨一致對外的傳統。對照台灣的狀況來看,我們總是會被認同與國家未來走向這些議題所影響到公共討論,所以很多人應該會很羨慕美國這樣一致對外的態度。

其實不只是台灣,世界各國(尤其民主國家陣營)大家都在關注美國的中國政策走向,因為具體的作法將會直接地影響到不只美國、也包括許多國家的外交與內政政策,甚至整個國際情勢。現在雖然大方向是確定的,但如果連美國自己都沒有具體實行政策的方法,或者是提供盟友們行動的方針,那麼肯定無法達成外交政策目標。

陳方隅,密西根州大政治學博士,美國台灣觀測站與菜市場政治學共同編輯;李昱孝,政大外交系研究生,美國台灣觀測站共同編輯。

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