吳忻穎/「線上立破」的績效目標,是打擊犯罪還是製造犯罪?

【鳴人堂】

示意圖,非當事人。 圖片來源:NPA署長室

日前一則報導指出,有名通緝犯(下稱L)主動向台中某派出所投案,受理投案的警員(下稱P),為了拿到「線上立破」的績效敘獎,竟製作一系列內容不實的公文書,謊稱是自己巡邏時查獲,最後被台中地檢署檢察官識破而依法偵查起訴。

該案經台中地院審理後,以行使公務員登載不實文書罪判處有期徒刑1年2月,由於在審判中自白犯罪,因此法院給予緩刑4年之寬典(台中地院109年簡字第1184號刑事判決)。但因P的行為破壞警察機關製作文書及調查案件的正確性,不但構成犯罪,也嚴重損及公務人員與公務機關的職責,因此除了以上刑事有罪判決的處罰外,台中市警局報由台中市政府把全案移送懲戒法院審理,經懲戒法院以110年度清字第3號判決認定屬《公務員懲戒法》第2條第1款之違失行為並有懲戒必要,而判決「降級改敘」。

背棄初衷的「線上立破」績效要求

在刑事訴訟實務運作上,如果通緝犯主動投案,對於他是可能有一些利益的,例如可以證明他犯後態度、有悔悟之心等,可能影響日後的量刑,警察局報告地檢署的公文書,本來就應該據實記載通緝犯的投案情況。在這件案件中,L主動到派出所報到,對於受理這件案件的P而言,在派出所內就「等」到從天而降的通緝犯績效了,然而,P不滿足於此,他似乎覺得這樣幾乎可以說是不勞而獲的查獲通緝犯還不夠,他還想要多賺額外的「線上立破」績效。

所謂的「線上立破」,是指員警執行線上巡邏、處理突發狀況等勤務時,查獲犯罪並立即偵破的情況。

理論上,這類案件是突發型的,辦案規模與細緻程度,當然不能與事先擬定偵查計畫、精心布局、依法聲請強制處分令狀的指揮案件相提並論。「線上立破」獎勵制度原本的立意是為了鼓勵員警積極巡邏臨檢,查察周遭不法的人事物,每當查獲刑案,除了刑案本身的嘉獎之外,會額外再記嘉獎。

然而發展到後來,卻成為長官們為了追求升官表現的「績效競賽」數字遊戲而逐漸變調,甚至成為各單位競相角逐的「重點項目」。「請各單位加強線上立破表現!」這句話應該是全國所有警職人員在單位的檢討會議、勤教時聽到耳朵長繭的話。上有所好,下必甚焉,更遑論長官天天以明示暗示的方式催逼績效,於是員警想盡辦法追求這類速食績效,反而排擠了處理真正要務的人力、時間與精力。

日前便有報導指出,有基層員警現身說法:「這個制度美其名是獎勵,但每隔一段時間,各分局『線上立破』的件數就會在警察局開會時被比較」。最後一層一層地要求「交出成績」,便會有人內心的惡魔戰勝理智,走向投機取巧的違法之路,例如本件P公務登載不實的案件。

績效評比淪為白領犯罪、危害執法安全的溫床

事實上,因為「線上立破」績效評比而產生的公務人員違法問題,也不只本文首揭的偽造文書騙功獎案件,這個案例也不是開天闢地第一樁,而只是長期以來積弊的冰山一角而已。

如果沒有其他比「法律成本」更高的誘因,公務人員理論上是不可能有動機在執行職務時違法的,更遑論員警與當事人素昧平生,實在沒有違法侵害當事人權利的動機。偏偏「線上立破」等越形盲目與不合理的績效評比與功獎,正是讓某些員警忘記初衷鋌而走險的「誘因」。

筆者在〈「有毒」的毒品查緝政策(六):以臨檢為名,行搜索之實〉文中便曾分析目前實務上出現的「盤查臨檢案件」違法強制處分導致證據排除的問題,背後的原因正與「線上立破」績效評比息息相關。員警在執行盤查臨檢勤務時,為了追求這種績效表現,於是把警察職權行使法的「盤查臨檢」當成《刑事訴訟法》的強制處分來用,從而產生違法搜索、逮捕、強制採尿,甚至還有在沒有搜索票的情況下強闖民宅違法抓人的荒謬案例。

儘管這些違法拘捕、搜索與驗尿的案件,多次經法院認定證據取得違法而予以排除,等於警察大動干戈卻「做了白工」,然而,仍有員警明知違法,卻還是前仆後繼地繼續跨越法律界限。背後的原因就是在於績效的壓力與功獎的誘因太大,甚至在衡量「反正檢察官很難查到我違法」、「檢警關係良好」等(不應該有的)假設後,內心的小惡魔戰勝了理智,因此他們鋌而走險——當這種違法獲取利益的誘因越來越大,甚至讓某些員警覺得誘因比法律風險還要大時,正是公務員犯罪等白領犯罪的溫床。

這時,不免讓人疑惑,「線上立破」的初衷不是要鼓勵員警努力執行線上巡邏、處理突發狀況,避免犯罪以維護治安嗎?怎麼反而變成誘使警察違法甚至犯罪的誘因了?這個制度到底是要預防、查緝犯罪,還是製造更嚴重的白領犯罪?

除了成為違法誘因的法律風險之外,「線上立破」的數字要求,更成為員警執法的人身安全隱憂。警方高層長期以來炒新聞、塑造各種「戰神」級的英雄,尤有甚者,除了有些地方警局「每個月」要求評比外,他們所制定的績效數字目標還一季比一季、一年比一年高。

在這種一味追求數字、不求精緻的粗糙辦案文化下,員警只好鋌而走險地以有害人身安全的危險方式(例如追車)來想辦法達到長官設定的標準,近年來便發生過員警追車殉職、或是波及無辜路人的不幸憾事,迭經媒體報導。然而警界高層似乎依然無動於衷,透過「小編」或「警媒合作」以各種四兩撥千金的公關運作方式轉移焦點,改革永遠遙遙無期。

在體系中浮沉,仍應存有信念的基本底線

只要有偵查實務經驗的人應該都知道,警界向來都有「上命下從」的文化。上級訂了個績效目標,那就是比天還要大的事情,如果沒有辦法達到,可能每季檢討、每月檢討、每日檢討、照三餐檢討外帶群組訊息轟炸。績效表現不夠好的員警,長官通常不會去分辨他到底是真懶惰,還是因為他堅持依法、細緻的辦案。於是,便會有些員警迷了心竅,忘了從警初衷,在體系中迷失自我,隨波逐流。

不過對於基層員警而言,縱然績效的要求擺在那裡,多數的員警仍然不敢違法,關鍵就在於遵法以及對於職業倫理的底線要求。警徽與制服代表的是法治國的榮耀,警察唯一服膺的,就是憲法與法令;對於上級違法的命令,沒有服從的義務,更遑論以違法的方式去達成一些不合理的績效數字評比要求。所謂的正義,是透過程序正義發現的實體正義,而不是盲目服膺為了升官而越形荒謬的政策與績效。

至於那些不斷提高績效的數字要求,催逼下屬膨脹數字,好讓自己得以在數字競爭中脫穎而出升官的警官呢?他們固然可以厚著臉皮在下屬違法被檢察官發覺而起訴判刑時,揮舞著「次元切割刀」將下屬送去懲戒,對外宣稱「我們要求表現,但沒有教唆違法」來擺脫關係,接著繼續平步青雲地在畸形的官場上耀武揚威。

然而,《警察人員人事條例》第7條宣示的誓詞「余誓以至誠,恪遵國家法令……依法執行任務,行使職權」,其實早在初任警察官時,就已畫下了那條不能逾越的基本底線。

親愛的台灣人,你們還要任由這些靠著下屬逾越那條界線而升官的人,繼續佔據高位、繼續制定不合理的績效要求、繼續對下屬製造間接壓力而踐踏法治國、繼續玩弄數字遊戲結合媒體愚弄大眾嗎?

臺灣大學法律研究所博士生,曾任澎湖、新北地檢署檢察官共計3年9月,具有刑事偵查、公訴與執行實務經驗。主張法學理論應作為實務的指引;實務工作應以實踐理論為目標。不能實踐的不叫理想,而叫幻想;法學不是幻想,而是應用的社會科學,思想的核心是幫助人們互相尊重而共同尋求幸福。而司法實務工作者的任務便是窮盡一切力量去實踐最初習法時那個發光發熱的理想。

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