美中新型大國對抗關係與印太G-4峰會

賴怡忠
美國國務卿布林肯。圖片來源:美聯社/達志影像

美中關係:從競爭走向有對話(計畫)的敵對?

拜登上台後美中關係沒有如外界預期般的轉向和緩。中方對美方提出要尊重中方在新疆、香港與台灣的核心利益,認為這是邁向中美新型大國關係的基礎。但是美國並未因此減少對中國在新疆的人權迫害,以及消滅香港法治與一國兩制的批判,更一再對外表示美國對台灣的承諾是堅若磐石(rock solid)。更似乎是為了證明這一點,從拜登上任至今不到兩個月,美國神盾驅逐艦已經有三次通過台灣海峽,比川普政府平均每個月一艘到台海巡田水的頻率還高。感覺拜登政府並未因習近平的叫板而有所退縮。

如果還是無法被以上行動說服,持續擔心拜登的對中政策會變成歐巴馬2.0版的話,當聽到三月三日國務卿布林肯在國務院的演說,以及看到同日美國國安會推出的「美國暫行國家安全戰略綱要」(Interim National Security Strategic Guidance),就應該可以讓持懷疑論者暫時停止抱怨了。在「暫行國安戰略綱要」中,美國強調要用全政府途徑面對中國挑戰,更要結合盟邦與夥伴,以積極防衛民主價值。其中的涉台描述,除了強調對台承諾未變外,更罕見地未用「一中政策」、「美中三公報」等說明美國對台政策,而是直接了當說台灣是美國安全與經濟的夥伴

在國務卿布林肯的演說中,提到美中關係是「該競爭時就競爭,能合作時就合作,在須敵對時就敵對」(competitive when it should be, collaborative when it can be, and adversarial when it must be)」。以「競爭、合作、敵對」來定位美中關係。特別是「敵對性」的提出,不僅其立場較過去「嚴肅的競爭者」(serious competitor)更為強硬,相較於川普時代,這個界定也更為特別,因為前國防部助理部長薛瑞福還曾特別提到美國雖將與中關係定位為競爭關係,但不會以敵人(enemy)或是敵對者(adversary)等字眼描述中國

即將於三月十八日舉行的美中「兩兩對話」,由美方的國安顧問及國務卿與中方的政治局委員及國務委員展開對談。從這個美中對話形式來看,拜登政府顯然不再使用歐巴馬時代「戰略暨經濟對話」那種大拜拜式的對話。畢竟那種對話在華府圈內飽受批評,認為不僅沒有任何實質效果,沒解決任何問題。還對外製造出美國對中國遠超過對盟邦的重視之印象,也在墊高中國的國際地位。

拜登政府以這種方式處理美中對話,顯示雖然拜登政府依舊會維繫與中國的溝通,但是對話本身不再是目的,不是為對話而對話,而是作為可以解決爭議的手段之一,也是讓美中對抗不致失控的一種方法。

由於拜登是在與美國在印太與歐洲主要盟邦通完電話後才與習近平通話,美國務院更強調布林肯國務卿是在與美國的日韓盟邦結束會面後,才與中方代表在阿拉斯加見面,同時打臉中方說法,定位這個美中「兩兩對話」不是戰略對話,就是個希望以(達成)結果為導向的對談。這些都是強調美國重視盟邦先於經營與中關係的訊息。凡此種種,似乎現在美國的對中政策已經從原先的競爭更向前邁進一步,走向了有對話的對抗性/敵對性關係。

川普印太戰略被拜登加碼:從QUAD邁向印太G-4

除了重新定位美中雙邊關係的本質外,拜登政府也在積極重建與夥伴的關係。拜登雖然至今還沒提出其相應的印太戰略,但其做法不僅延續了川普政府的印太主張,還將其加碼,將川普政府啟動的「美日澳印四方安全對話」從部長級提升到元首級峰會。

在三月十二日美日澳印四國元首以視訊方式展開首度四方安全會談,並發表共同主張。雖然首度會議完全不提中國,主談的是疫情問題以及四個國家如何緊密合作,但與會領袖都承認的確在會中有討論中國。由於這是首度四方安全對話的元首峰會,因此聚焦於短期的重大挑戰,以及如何定位這個四方安全對話,自然是重中之重,是否要在第一次會談的重點放在中國威脅就不是那麼重要。

除了此次將四方安全對話提升到元首級外,這次在會後還發表共同主張,是與過去以各國各自對「四方安全對話」發新聞稿的方式更進一步。顯示過去認為「四方安全對話」與會者缺乏共同圖像,或是對彼此依舊存在疑慮等問題已經不在。這次提到美日澳印的疫苗合作,更顯示這個安全峰會的合作項目不再只是傳統的軍事與外交安全等領域,未來的合作項目很可能會包括經濟、科技、供應鏈及其他重要議題。這也顯示這個「四方安全對話峰會」的未來發展,與其說是印太版的北約,更可能出現的會是七大工業國峰會(G-7)的印太版,即所謂的印太G-4。

冷戰時代面對蘇聯在聯合國安理會使用否決權導致聯合國在維護安保等議題上功能不彰時,美國與歐洲主要國家發動了跨大西洋的峰會組織,之後再加入亞洲的日本使其成為七國峰會。之後冷戰時代的諸多與同盟的高層協調多是透過這個七國峰會來完成。這次的「四方安全對話峰會」給人感覺頗有冷戰時代跨大西洋峰會的印太版。至於之後是否會增加歐洲國家,更是不無可能。

例如脫歐後的英國,不僅本身重新定位自己為「全球不列顛」(Global Britian),更首先提出申請加入CPTPP,其新型的伊莉莎白航母群也預計在今年夏天開始定期巡弋南海。而在2019年九月提出印太戰略的法國,以及一年後同樣提出印太戰略的德國與荷蘭等,也都傳出會派遣軍艦前往南海展開巡航。加上美國已經將召開「民主峰會」定在今年要實現的政治議程中,因此我們不能排除美日澳印「四方安全峰會」(G-4)這個機制,之後有可能也會納入歐洲以及位於其他區域的重要民主國家,成為類似冷戰時代七國峰會的印太版,以強力面對中國對現狀的挑戰。

王毅與許其亮嚴厲警告所顯露的挫折感與自信心

相信拜登政府的這個走向使中國也感到意外。原先中國預期美中關係在川普下台後可能會稍微緩和,雖然北京不認為拜登會改變美中的競爭本質,但北京相信拜登有意打群架的方式,使得中國能夠影響美國有意拉攏的盟邦而對美國的對中政策產生制約作用。而中國一開始也的確透過RCEP以及全面投資協議(CAI)的簽署,讓美國與東協,以及美國與歐盟的裂痕變大。但是之後的發展就大出中國的意料。

此次中國「兩會」期間,外長王毅一反先前對美國的緩調態度,嚴厲批評美國,包括在台灣問題上要美國「充分認識台灣問題的高度敏感性,切實恪守一個中國原則和中美三個聯合公報,徹底改變上屆政府越線、玩火的危險做法,慎重和妥善處理涉台問題」,更指責美國「肆意干涉別國內政」、「在世界製造很多麻煩」等。

更罕見的是,號稱是習近平在解放軍的嫡系人馬,中央軍委會副主席許其亮上將,在兩會期間於人大會議上表示,美國與中國關係緊張,雙方難以逃脫「修昔底德陷阱」,中國應該增加軍費支出以進行現代化,進而為不可避免的戰爭做準備。此話立即引發國際譁然。

兼任外長的國務委員王毅警告拜登的美國,中央軍委會副主席許其亮認為美中避不了打一仗。特別是後者,似乎顯示中國要嘛是過度自信,或者是對經營美中關係,管控美中分歧缺乏信心。

認為是前者的主張,提到相較於西方國家至今仍深受武漢肺炎疫情所苦,中國認為已經管控疫情顯示其統治體制相對於民主制度的優越性,因此提供了中國一個有效打擊政治價值,將自身反守為攻的重要契機。此外,去年中國GDP更達到美國的七成。而中方認為根據「權力轉移理論」(power transition theory)的估計,當崛起強權與既存強權的實力差距不到三成後,除非有共同價值作為基礎,否則戰爭就幾乎無法避免。認為這是許其亮說美中必定一戰的理論根據。

認為是後者的理由,提到拜登不僅沒削減川普政府對中國貿易戰措施,相反的,還在某些科技品項上更為加碼,添加對中國更多限制。美國對中國的定位也顯示競爭過程不會退讓,未來加碼對抗的可能性也頗高。日前美國還出動雙航母進入南海,以及在台海持續展開高頻率的巡航,面對習近平的三條紅線,拜登政府更是視若無睹持續批評,因此認為美中關係轉圜機會不大,兩國關係向衝突發展的趨勢幾乎無法逆轉。

不管是哪一種理由,拜登時代的美中關係可能不會比川普政府時代緩和。而中國不管是誤判自己的實力以為很快可以與美國比肩,還是誤判美方意圖而採取銳意對抗的態勢,或是其他理由,顯見現在的中國對美中關係也多抱持悲觀態度。

美國對台支持力道提升,但要求可能也會增加

習近平在恭賀拜登勝選的電話上,把他在2012年所提到的建構「中美新型大國關係」重複一次,但現在美中可能朝向一個新型大國關係,只是這會更像是「美中新型大國對抗關係」,美國似乎也複製其在冷戰時代建構大國峰會以面對蘇聯威脅的作為,以「四方安全峰會」(G-4)為基礎,朝向發展印太版類似七國峰會之建置。整體來說,這對於台灣所處的位置當然會有利,畢竟一個有利於民主的印太地緣戰略平衡是符合台灣長遠的國家利益。

當被國會議員問到否邀請台灣參加拜登政府計畫中的民主峰會時,布林肯國務卿立即說願意邀請,還說台灣是個可以向世界作出貢獻的國家。可見美國對台灣的支持力道沒有削減。

但隨著中國對台威脅的頻率與能量大幅增加,以及軍委會第二號人物公開認定美中終須一戰,幾乎表示台海在未來幾年會很不平靜,有發生衝突的高風險。美方必定對於台灣的國防能力與備戰作為會有更多的期待與要求,也期待台灣在其他方面可以有所貢獻。台灣屆時應該會有被期待/要求更多。掌握好這個機會,台美關係就會大幅提升,但是如果沒有作為而失去機會,結果也可能會更糟,我們對此要有警覺。

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