拜登政府的外交大戲

趙君朔

在就職近兩個月後,拜登政府的外交團隊開始正式出招,從3月12號歷史性的四方安全對話首次四國領袖會議開始,緊接者是美國國務卿和防長接連出訪日、韓和對口官員開會。最後則是在阿拉斯加,美國國務卿、國家安全顧問和中共政治局委員楊潔篪、外長兼國務委員王毅的首次對話。

刻意將美中的對話選在三場美國重要外交會議後搭配美國國內同步拜登政府一些針對中共的動作,讓主流輿論對阿拉斯加會議有不低的期待,認為可以藉此展現民主黨政府對中共一樣有強硬的路線。但很可惜中共精心設計的野蠻突襲在氣勢上完全壓倒了美國,也再度凸顯拜登政府上台後只是一味表達對中共行為的憂慮和關切對獨裁者的嚇阻力是零。

本文會先回顧在阿拉斯加會談前拜登政府外交團隊的一系列動作,接者分析雙方阿拉斯加會談的過招為何美國完全落居下風以及這場會名留美中外交史的會談對短期內美中關係的影響。

美日印澳四方安全對話首次四國領袖線上會議。圖片來源:美聯社/達志影像

美日印澳「四方安全對話」領袖峰會

3月12號四方安全對話參與國元首舉行了首次會議,是以線上的方式舉行。從會後發表的聯合聲明來看,原本這個組織該著重在強調四國連手維護自由、開放的印太並反制中共在此區改變現狀的意圖只得到象徵性地強調。反而把焦點放在應對疫情和氣候變遷的挑戰,其實不算是正確的外交策略,也為3月18號阿拉斯加會議中共的放肆顛倒黑白長篇大論埋下了伏筆。

這份不短的聯合聲明固然開頭第一段就提到了本組織成立的源頭-2004南亞海嘯。災難發生後先是美印、再來是澳日加入的聯合救援。但緊接者提到的就是疫情和氣候變遷,再來才是安全上的挑戰。

雖然聲明的第二段總算回到本對話的核心目的:強調要在印太推動自由、以規則為基礎的秩序並維護在本區自由航行與飛行的權利、支持和平解決爭端、民主價值與領土完整。雖然因為顧慮到印度的立場而沒有明講,但明顯都是針對中共。第二段最後也提到東南亞國協對於印太區域的重要性,這算是隱晦的延續了川普時代訂下的印太戰略框架的方向。

最後的三段則是把重點放在面對疫情和其他非軍事相關面向的合作上面,雖說當前的局勢,針對疫情提出四國合作應對之道絕對有其必要性,但完全邊緣化原始目的的討論而只是用幾句抽象的口號代替是非常可惜的。這點連國家安全顧問Jack Sullivan自己在受訪時都不諱言說四國領袖也討論來自中國的挑戰、領袖清楚表明對中國沒有任何幻想。但中國並非今天的根本議題,多數焦點放在緊迫的全球危機,包括氣候危機與武漢肺炎。

美日外交國防首長會議

幸好四方安全對話當初最主要的發動者日本對於目前不容樂觀的情勢不存任何幻想。因此有別於美國單方面輕描淡寫的敘述中共的各種惡行,在美日外交國防首長會議後發表的共同聲明出現了許多讓人眼睛一亮的內容。這份聲明第一段先強調了雙方對加強美日聯盟和防務的保證,並重申美國會用一切所能來防衛日本,包含核武在內。再來是日本配合拜登政府最愛的口吻,表明在疫情肆虐、氣候變遷和重振民主的挑戰中,雙方會致力確保印太的自由、開放和以規則為基礎的國際秩序。

第二段就是整段聲明的亮點所在。一開頭就毫不扭捏的直接點名中共的行為和和當前國際秩序不一致。日本《朝日新聞》的報導,用了漢字「異例」來描述其不尋常。接下來說這對美日聯盟和國際社會都形成政治、經濟、軍事和科技上的挑戰。雙方的外長、防長都反對對印太區域國家的強迫與破壞穩定行為。然後重申對自由航行與國際法的支持以及對區域內破壞性行為的「嚴重」關切,包括中共最近通過授權海上警察有權動武的《海警法》。

這段的後半部是關鍵中的關鍵,提到美國堅定承諾根據《美日安保條約》第五條的規定來防衛日本,日本稱為尖閣群島的釣魚台也包括在內。雙方反對任何單方面改變現狀或是損害日本治理該群島的行為。之後進一步提到台灣海峽和平穩定的重要和重申反對中共在南海的主張和活動,並提醒國際法庭根據國際海洋法針對菲律賓-中共爭端仲裁案的決定在法律上已定案並對各方都有拘束力。最後表達對香港、新疆人權狀況的關切。

大段談完中共後才繼續談到北韓的徹底無核化、要求北韓遵守聯合國安理會決議,和盡快解決日本人質被北韓綁架的問題,並強調美、日、韓三方緊密合作對印太安全、繁榮的重要。之後就是列出將進行的各種領域的雙邊合作和前一份四方安全對話聲明顯重複的次要內容。

對外交事務一向謹慎小心的日本,竟然在聲明中出現了大段擺明針對中共的內容,列出的關切事項完全不比拜登政府上台後各份文件提到的少(只有不公平貿易是美國提到,日本未提的)。在遣詞用字上是超過美國,從前面敘述就可看到共出現三次「反對」的字眼,這明顯比美國批判中共很愛用的「關切」強烈許多。即使一樣是用關切這個字,也出現過一次還加上「嚴重」來強調。

日本強烈的語氣其實讓人感到相當諷刺,因為當初川普剛勝選時,他許多散發出強烈單邊主義訊號的外交主張和美國優先的口號讓日本非常不安。所以選舉結果揭曉後沒多久,當時的首相安倍便火速飛到紐約在川普大樓和川普進行長時間的私下會談,提醒川普中共海軍軍力的擴張對印太安全的威脅。但現在滿口不離重視盟邦、多邊主義、守護民主和美國已經回來了的新政府上台,日本卻硬拉者美國一起發表了一份連本地媒體都覺得異常強硬的聲明,這讓人再次感受到日本的危機感和對美國新政府是否能實現政見的不信任。

美韓外交國防首長會議

在訪日之後,布林肯國務卿和防長又飛往首爾和南韓的外長、防長開會。這是十一年來首次有兩位美國高官連袂訪韓。但雙方發表的共同聲明調性就和美日共同聲明的完全不同,而南韓的刻意閃躲敏感問題,也可以詮釋成面對變局,不確認美國是否可信賴的情況下,另一種有別於日本的避險方式。

美韓的共同聲明最大的亮點就是沒有「亮點」。連關於南韓最大的國安威脅-北韓-都到聲明的中段才出現,而且選擇不提以往反覆強調的目標「無核化」,只說北韓的核彈和彈道飛彈問題是美韓聯盟的優先事項。聲明也沒有任何一個地方提到中共,只談到了美韓聯盟在運作上一些具體安排和不少頗為空洞的合作方向與和四方安全對話元首會議聲明類似的內容。日本東洋學園大學的國際關係教授櫻田淳也在自己的臉書上評論到這份聲明對於南韓在美中對抗中該扮演的角色完全沒有著墨,是一份曝露了美韓同盟已經「空洞化」的文件。

美國會前布局多方失算

所以總的來看,這三場在阿拉斯加美中會談之前的2+2會談對於增加美國在阿拉斯加的談判籌碼用處不大。四方對話元首會議最為強調的疫苗外交雖然能和中共在開發中國家的外交戰場較勁,但對於各有疫苗的美中雙方,不是任何一方能得分的話題。和日韓會談後公布的成果其實反倒透露出盟邦對美國的信任度還不夠,無法達到美國靠聯合盟邦制衡中共的目的,雖然美日聲明不客氣地直指中共,引來外交部戰狼發言人趙立堅反擊形容美日「狼狽為奸」,但楊潔篪在阿拉斯加會議對此並不真正在意,還大辣辣的直接和美方代表說,你們剛去的兩國都是中共的主要貿易夥伴,意思是自己的籌碼更足以較勁,剩下還有作用的就只有美國自己單方面推出的措施了。

的確美國政府發布了一些措施試圖來墊高美國談判的籌碼:(1)美國商務部先是統整了川普時代對華為發布的各項禁令,結果是對華為的限制更嚴。隨後又對在美國營運的幾家中共公司發出傳票,要查它們在美國的營運是否威脅到美國的國家安全。(2)美國聯邦通訊委員會將五家中共公司列為對美國國家安全的威脅。(3)發布制裁中港破壞香港自治官員的聲明:但非常詭異的是,上了這份名單的24人全部都是川普時代已經被制裁的官員。這等於重蹈了去年中共為了反制美國在7、8月因為新疆、香港問題分別制裁中港官員而兩度將美國參議員Ted Cruz、Mark Rubio放上制裁名單的鬧劇。

也因為這次的制裁發出的訊號非常微弱,中共第一時間只由人大的官員出來反擊而不是外交部的正式聲明,更沒有類似去年一樣推出對等的名單來報復美國。

所以綜合來看,上段提到的三招只有前兩種延續川普時代的措施略有威懾力,暗示中共,前朝發布的科技禁令難以靠這次談判撤除。其他不管是從上任以來美國政府發布提到中共的文件,或是雙方會談前美國的種種布局都讓中共覺得美方只是流於嘴上談兵,沒有任何足以嚇阻中共繼續作惡的宣示或是行動,而且不帶任何條件就答應迅速恢復雙方的高層會晤,還前所未見的派出兩位高官一同赴會,中共當然可以沒有顧忌的反客為主大放厥詞,其自信與囂張完全超過了美國以為只是會談氣氛會緊繃的預期。

美中阿拉斯加會談,美國落居下風

當楊潔篪用16分鐘盡情的羞辱美國,否定拜登政府大聲宣揚並引以為傲的價值,美方代表卻在這樣長的時間內沒有果斷打斷楊的無禮,其實在氣勢上就全盤落居下風。

事後布林肯被訪問時,還是沒有正面回擊中共的歪理連篇,只是像讀稿機一樣說我們已經清楚和中方表達美國對其種種行為的嚴重關切,把中共完全騎在頭上的強詞奪理美化成「防禦性的回應」,還說雙方在伊朗、北韓,阿富汗、氣候變遷、經濟貿易上有利益交集。這樣的委曲求全其實是給全世界的獨裁者一個訊號:保持強硬美國就會退。

因此會後若美國不能迅速調整方向,停止口惠而不實,只像念經般的重複民主、人權、重視外交途徑和團結盟邦來解決國際問題,只怕中共會加碼用外交之外的手段在印太進一步測試美國反制的意志並逼美國上談判桌。畢竟從拜登政府上台以來,中共非常盼望它最在意的科技封鎖能被撤掉,除了楊、王兩人,習近平自己也對美國喊話希望撤除管制,在阿拉斯加先聲奪人後若發現美國就認了而不反擊,只怕中共會受到很大的鼓勵加速改變現狀,因此美國接下來的動向值得首當其衝的台灣政府密切注意。

作者有個雲霄飛車式的人生,曾很輕鬆的進了不太好進的美國學校博士班,以為自己會是華文社會科學界的明日之星,又因為一個烏龍,更「輕鬆」的被踢出來,開始闖盪亞洲江湖,到處求人下單,到目前為止的心得是「我32歲以前到底活了什麼?」

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