布林肯亞歐行與後疫情時代的大國對抗

賴怡忠

緊接315─318與日、韓的二加二會議,以及與中國在安克拉治出現罵陣後,美國國務卿布林肯接著出訪歐洲,不僅與北約及歐盟高層展開會談,也與德、法、愛沙尼亞、立陶宛、拉脫維亞、波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利等歐洲國家外長舉行會議。布林肯國務卿這一趟亞歐行總體展現了拜登政府對外作為的型態,強調與盟邦合作以共同面對中、俄等國對民主的挑戰之問題,之後中國與俄羅斯等國也立即有新的回應。

圖片來源:美聯社/達志影像

從美、歐、日、中、俄及其他國家等地反應,現在大概可以約略描繪出國際秩序,特別是步入後疫情時代的樣態,我們基本上可以這麼說,一個對抗高於合作,甚至更接近衝突的新形式的冷戰態勢,即便目前還沒有人主動公開承認,已經在發生了

美歐對中小組意義不可小覷

布林肯在3月23─24日訪問北約與歐盟,除了歐洲國家傳統對俄羅斯、反恐等議題的關切外,外界的解讀是中國成為討論的中心議題之一。這表示拜登政府企圖與盟邦合作以建構共同對中戰略。需要注意的是,不僅在布林肯國務卿與北約及歐盟外長的討論中有論及中國議題,當布林肯與歐洲個別國家外長會面時,中國議題也幾乎都被提起,而且不止於英法德等傳統歐洲強權,當布林肯國務卿與愛沙尼亞、立陶宛、拉脫維亞等波羅地海國家,以及波蘭為首的中歐四國維斯格拉格集團之外長會議(Visegrad─4)時,同樣也討論到中國議題。

布林肯這次在美歐對中政策的協調上取得一個成果,就是他與歐盟外長博雷利(Josep Borrell)宣布再度啟動「歐盟─美國對中對話」論壇。這是個包括資深官員與智庫學者的定期論壇,在去年十月由時任國務卿的龐培歐與歐盟外長共同成立,並在去年十一月中下旬展開首次資深官員對話。美方由副國務卿領軍,歐盟方面則是由歐盟對外事務部資深官員領銜。現在宣布重新啟動,不僅代表拜登政府在這格議題上是延續前任國務卿龐培歐的作為,在美中於安克拉治對罵後歐盟依舊同意展開這個對話,顯示先前有所謂歐盟會擔心捲入美中罵戰漩渦的顧慮,應該是多慮了。

好笑的是,當中國宣布要抵制歐洲國家的國會議員與智庫學者,甚至禁止它們來到中國與香港時,可能沒注意到這個跨大西洋的「美歐對中對話論壇」的未來對中政策之影響力。多位被北京點名叫罵並杯葛的歐洲學者,都可能是這個「美歐對中對話」的論壇成員之一。說北京是在搬磚頭砸自己腳,可能是很保守的說法喔(huge understatement)。

歐盟與美國再度啟動「對中政策對話」論壇的意義不可小覷。在布林肯與楊潔篪在阿拉斯加吵完後還繼續啟動,形同對美國在阿拉斯加會議的立場直接背書,與對中國主張的不認可。因為美歐參與對話的層級頗高,顯示這個論壇被賦予了協助美歐對中戰略整合的功能。才不到三個月前,當時歐盟不顧美國拜登團隊的哀求,逕自與中國簽下全面投資協議(CAI),形同狠甩即將就職的拜登政府一個大耳光,習近平當時更是風光無限。但三個月後,卻出現美歐對中政策協調合作機制的建立,中國的戰狼外交相信對於歐盟立場起了臨門一腳的作用。

雖然有人會聚焦於國務卿布林肯的歐洲行中,觀察到北約發布的北約外長聯合新聞稿中,就沒有提到中國,而是很隱諱地說強勢威權體制在挑戰以規則為主體的國際秩序,暗的批中國一下。認為這個例子顯示歐盟無意與中國決裂,也因此主張歐洲國家對布林肯此行的訴求並不買單。但實際上,布林肯這次親訪歐洲的重點不在於達成什麼協議,而是將過去四年來處於互信不足的美歐關係帶回正軌,從布林肯受到的待遇來看,歐洲現在似乎願意與布林肯打交道並分享訊息,而且也在對中立場上出現重大轉折。因此布林肯這趟歐洲行,拿到的比預期還要多。

歐盟外長主張歐盟須制訂印太戰略

而在三月十二日美日澳印舉行「四方安全峰會」的同一天,歐盟外長博雷利也公開表示,歐盟需要制定自己的印太戰略。由於中國將「印太戰略」視為圍堵中國的手段,並希望任何國家應避免使用這個語詞以免產生負面聯想,但過去鮮少對此發言的歐盟,現在其外長卻公開提到歐盟必須制定自己的印太戰略。

根據博雷利的說法,世界重心現在移到了印太地區,這個基本事實使得歐盟必須對印太這個核心區發展自己的看法與相應政策,同時這個印太戰略也將有助於歐盟不會犯了看亞洲時只關注中國的毛病,而會從印太的整體,發展出一個全區域性的政策,讓日本、澳洲、東協等其他印太國家也因此會得到該有的關注。博雷利也提到基於印度在未來將具備巨大影響力的趨勢,因此歐盟印太戰略的三大重點之一,就是歐盟與印度關係的轉型。

歐盟外長博雷利的談話可以發現,歐盟想透過多元化歐盟與亞洲的交往,不再只專注於中國,顯然是有意平衡以往過度重視中國,導致忽視其他印太國家,以及其印太議程被中國支配的毛病。由於歐盟在2019已經提出其對中戰略,認為中國是經濟競爭者、多邊議題的合作者,以及政治體制的系統性對手(Systemic Rival)。現在提到要發展自己的印太戰略,顯然是在這個對中戰略基礎下,更多著墨於印太的非中國區域與歐盟的關係,如將2019歐盟對中戰略以及未來即將出現的歐盟印太戰略這兩者結合起來,應該可以得出一個歐盟印太政策的整體圖像。

因此可以預期,未來歐盟的印太戰略極有可能會與美國在印太區域推動的四方安全峰會等機制有所協調與結合。雖然推動歐盟版印太戰略處來自法、德、荷蘭,法國更強調這個印太戰略是歐盟對美中表示戰略自主的作為,因此是同時針對美中,更強調歐盟在印太政策的獨立性。但是包括德國在內的不少歐盟國家多不認同對美展現戰略自主的成分,更希望與美國協調,而不是獨立於美國的印太戰略之外。從這個角度來看,歐盟印太戰略的方向很可能是尋求與美國更緊密的合作,而這也意味著歐盟、北約與「四方安全峰會」(QUAD)應該會針對印太與對中政策等議題,發展更緊密的合作。

固然去年底德法合作推動歐盟與中國《全面投資協議》,造成美歐出現裂痕的現象,讓不少人對於歐盟的印太戰略的內容充滿戒心,但如果看到法國的印太戰略也包含顯著的軍事動員,例如法國原本在印度洋與南太平洋就有駐軍,過去還曾多次出動巡弋艦繞行東海與南海,甚至還曾派遣航母航行亞洲。德國從去年中也開始派驅逐艦到印度洋,並計畫在今年進入南海。這顯示德法並未因想與中國做生意,而對可能引發中國不快的軍事作為裹足不前。雖然這些作為的強度不如美國與英國,但過去法、德、與歐盟在印太區域缺乏存在感,現在則開始有不同的作為。如果我人在北京看這些發展,相信晚上不會太好睡。

俄羅斯外長說中俄是真正戰略夥伴

有趣的是,約略在布林肯訪問歐盟與北約的時候,俄羅斯外長拉夫羅夫也啟程訪問北京。拉夫羅夫外長在出訪前接受記者訪問表示,「中國大陸是俄羅斯真正志同道合的戰略夥伴,將延長《中俄睦鄰友好合作條約》5年。並批評以美國為首的西方國家,仍在國際事務當中奉行霸權政策。也呼籲以科技產業創新的方式,來推動用本地貨幣結算,擺脫由西方控制的國際支付體系。」俄羅斯此舉明顯的想見縫插針,進一步離間中國與歐盟的關係、並有意強化中美之間的矛盾。

雖然俄中存在矛盾,甚至有一說提到俄羅斯認為中國真正的敵人是俄羅斯,因為俄中邊界不僅是中國與其他國家邊界最長者,也是唯一與中國接壤者之中可以對北京施以直接威脅的軍事強權,在2015軍改前,中國在俄中邊界與中蒙邊界上擺出22個師團以便防禦。俄羅斯也對中國盜用俄羅斯科技以及反向工程迭有不滿。在2016─2020川普擔任美國總統時,俄羅斯對俄美關係有期待,對中關係在此就比較警戒。在這樣的認知下,不少人自然不對拉夫羅夫外長的俄中戰略夥伴說嚴肅看待。

但拜登政府上台,至今仍主張俄羅斯是美國主要敵人,而中國則是美國的競爭者、對抗者與合作者等角色兼有之。這個事實不僅顯示民主黨認為其2016敗選與俄羅斯以銳實力介入所致高度相關,此仇不報非君子。民主黨上台後的美俄關係倒退,對俄羅斯帶來不小壓力,也壓縮其在美中迴旋的空間。因此拉夫羅夫外長此時的講話,也可能反映出俄羅斯受到壓力下想強化與中國的合作。雖然不見得是俄中同盟,但透過俄羅斯對中美衝突強度的加碼,讓羅斯首要敵人(美國)與次要敵人(中國),在第一島鏈對峙得不可開交,是最符合俄羅斯利益的。俄羅斯拉夫羅夫外長針對「中俄戰略夥伴關係」發言的邏輯,可以在這個架構下被理解。

美日同盟對台海安全高度關注

另一項值得關注的發展,是預計四月上旬召開的美日峰會將會有台海安全相關的文字在共同聲明中。這是繼316「美日二加二聲明」中強調了台海和平與穩定的重要性後,另一次在美日同盟的會談中加入涉台議題。顯示美日同盟對台海安全關注的強度與嚴肅程度都極高。這是非常罕見的現象。

從去年至今,有關中國可能在幾年後嘗試攻打台灣的傳言就在外交圈與情報圈紛傳,今年初美國印太司令部司令戴維森上將(Phil Davidson),以及可能接任印太司令的印太艦隊司令阿奎利諾上將(John Aquilino),先後提出警告,認為習近平不僅有意攻台,而且發動攻擊的時間可能比大多數人預期的更早。如何應對中國攻台就是頭號關注,而美國也在去年就開始與其印太盟邦針對台海議題展開討論。

在去年(2020)7月28日的「美澳二加二聲明」中就有一整段論及台灣,包括台灣在印太區域的重要性、強調須以和平方式解決台海爭議、對台灣參與國際組織的美澳共同支持等。今年316「美日二加二共同聲明」提到(維持)台海和平穩定,在四月預計展開的美日峰會也很可能會再度複述台海安全。美國在與日本及澳洲個別會議中都提到台灣,甚至目前美國駐澳洲代理大使也公開指出,美澳戰略對話有提到台海議題。這除了顯示台海戰雲密布外,也顯示美國也在積極整備其印太安全體系來應對台海事態。

從美國成功啟動印太「四方安全峰會」,以及重啟「美歐對中政策對話」,歐盟也準備提出自己的印太戰略,以及在台海事態上逐漸出現的美日澳戰略合作,似乎出現了美國透過印太區域的「四方峰會」,與深化與歐盟/北約的合作,發展出一個主要針對中國(俄羅斯次之)挑戰多邊聯盟。對此趨勢,中國則是與俄羅斯逐漸形成互倚之戰略犄角,並利用巴基斯坦牽制印度,與利用北韓牽制日本,並在聯合國等多邊組織上,仰賴其與非洲及拉美的關係以阻卻美國與歐盟的議程。隨著疫情延燒,中國透過疫苗外交以更加鞏固既有的結盟關係。這個對抗秩序只會持續強化,不會有減緩趨勢。

雖然美歐都說不排除在氣候變遷、武漢(新冠)肺炎疫情、核不擴散等議題與中國合作,但日前包括美歐日韓等在內的十四國家對世衛組織的武漢肺炎疫情調查過程提出質疑,而北韓在美國與日本、歐盟的會議後「適時」發射數枚飛彈予以警告,中國對此不置一詞。這給人感覺北京不太像是在合作,而更像是有意隱蔽問題,甚至是惡化問題的麻煩製造者。

加上中國對於新疆棉議題無限上綱搞全面對抗,並開始制裁美歐等國國會議員與智庫學者的態度,顯示這個對抗態勢只在持續激化,甚至可能沿著集團化的方式發展。沿著這條美中大國對抗激烈化與集團化軸線所開展的國際關係,很可能就是預測後疫情時代國際局勢的關鍵。

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