破除台鐵官僚文化,公司化是無可迴避的道路

真暴民

台鐵發生空前大事故,檢討台鐵體制的聲浪高漲,裏頭自然有公司化、民營化的呼聲。當然,也有反其道而行,反對公司化、民營化的呼聲,比方經民連的賴中強律師

持平來說,公司化、民營化不是萬靈丹,過程中也會有許多阻力(工會反彈、民意反彈)和陷阱(賤賣國產、圖利特定人士),需要細膩處理。但是賴律師所提的反對理由恐怕站不住腳,替代方案更可能治絲益棼。

圖片來源:翻攝自華視新聞Youtube頻道

公司化和民營化的區別

要先說明的是,賴律師在論述中並沒有區分「公司化」、「民營化」這兩個階段。但這兩個階段,分別是行政機關轉為國營企業(公司化)、國營企業公開釋股(民營化),其實是要一步步來的。沒有公司化階段積累出的營運基礎、財務報表,貿然釋股民營,很可能踩上圖利權貴的陷阱。但兩者共同的,是要將市場化元素,導入台鐵的經營模式當中。

從上面的區分當中,我們可以認識到公司化和民營化雖然都有導入市場元素的效果,但民營化又有些獨特的難題,是比公司化更強、更激進的改革方案。我雖然支持台鐵公司化的方向,但也反對在現階段貿然談台鐵民營化。

而從賴律師的文章看來,賴律師反對的是公司化和民營化所代表的「台鐵朝市場化靠攏」這個大方向,卻還沒有觸及到民營化特有的難處。所以接下來我只談公司化,不特別針對賴律師的民營化用詞多做討論。

台鐵其實也有市場競爭壓力

綜觀全文,賴律師反對台鐵朝市場化靠攏的理由主要有兩點:一、台鐵缺乏外部市場競爭,不宜貿然公司化,遑論民營化;二、關鍵是要破除官僚文化、確實究責。其中第一點的原文如下:

「台汽民營化,是先有『國道野雞車』、統聯的外部市場競爭支持,再推動台汽民營化;現在推台鐵民營化,沒有這樣的基礎,恐怕未蒙其利,先見其害。」

在賴律師看來,台鐵「缺乏外部市場競爭」,所以不宜朝公司化發展。在這個脈絡下,所謂的未蒙其利,先見其害,指的是獨佔企業哄抬價格,造成資源浪費。但「缺乏外部市場競爭」這個前提,其實並不成立。台鐵固然是台灣鐵道的獨占經營者,但它作為城際交通的解決方案,其實還是要面對高鐵、公路客運、飛機船班、捷運甚至私家車的競爭,並不是想抬價就能抬價。

賴律師只盯著台鐵「有無同行競爭」,卻忽略了現實中還有各種替代方案在和台鐵競爭,於是「誤以為」台鐵缺乏外部市場競爭。這個前提既然站不住腳,「不宜朝公司化發展」的結論,自然也就有待商榷。

官僚文化的本質是什麼?

其次,賴律師反覆說要破除官僚文化、確實究責,但他要破除的是什麼樣的官僚文化?用賴律師自己的話來說,就是「台鐵局高層得過且過、不求精確的散漫官僚文化」,是「在台鐵局高層拉幫結派的人事升遷制度中被延續」的共犯結構。

然而這樣的文化和共犯結構是如何養成的?核心就在於倚靠政府編列預算的財務體質,以及法律嚴格保障的公務員身分,讓台鐵一方面養成向政務官、國會負責(敷衍),說一動作一動的習性;二方面仗著公務員身分保障,把持業務,呼攏如流水般來來去去的政務官和民意代表。

當然,台鐵上至高層下至基層,不乏有兢兢業業、專業負責的人在扛著。但這些人的貢獻,卻被淹沒在行政機關僵化的年資敘薪制度當中,被嚴重低估。反而是那些偷懶當加薪、得過且過的人,可以魚目混珠,甚至劣幣驅逐良幣。想要破除官僚文化,就免不了要改變誘因結構,把個人的自利動機和社會的公共利益(台鐵的安全可靠)綁在一起。

大多數人也許不會細究公司化的利弊和理論基礎,但他們在日常生活的經驗中明白一個道理:只有那些擺爛不會丟工作、出事照樣領薪水的人,才敢擺爛搞事。沒有法律保障收入的公務員身分,誰不是兢兢業業唯恐出紕漏?

而想要破除台鐵的官僚文化,確實究責,從員工層面而言,就迴避不了要讓擺爛的人可能丟工作。從管理人層面而言,組織得要自負盈虧,可能會虧損破產發不出薪水,這才能確保管理人不敢亂搞。更進一步來說,倘使朝向民營化發展,還會涉及到股價漲跌,讓公司可能遭人收購重整,對股東和管理人產生進一步的震懾。凡此種種,都是財源靠預算編列、薪資受法律保障的行政機關,所無法提供的誘因結構刺激。

人們此刻重提公司化、民營化,正是期望公司化乃至民營化帶來的誘因結構改革,能破除官僚文化,確實究責。倘若捨此不由,出了天大的事,年資照樣累積、薪水照樣到帳、預算照樣全民買單。這樣一來,那些確實究責的呼籲,就終究只是口惠,在立法院交報告走過場而已。

第三方招標為什麼治絲益棼?

最後,賴律師提出要「取消、移轉台鐵的採購招標權限」,認為不負責任不配擁有權力。但問題的癥結不在台鐵不負責任,而在於它負責任的方式只能是交通部長下台,最多台鐵局長換人。就算管理有明確疏失想開除人,都會受到公務員法律保障制肘,搞不好只能拿約聘員工開刀。說白了就是「部長任來任去,好公務員我自為之」。

不導入公司化的刺激來化解這個根本的困境,搞出「第三方替台鐵招標採購」的架構,結果只會把權責搞得越來越亂(出事了算誰的?台鐵說我聽命行事,第三方說我不負責執行),讓官僚文化更容易混水摸魚而已。治絲益棼,不是正道。

就算你說第三方負責規劃、台鐵負責執行,權責分明並不混亂,但也要考慮各單位的本位主義。第三方替台鐵發包這種架構,結果就會變成第三方為了自保卸責,把各種規格往嚴裡寫、往死裡寫。畢竟為標案付錢的是台鐵,維持鐵道業務運作的還是台鐵,第三方光出一張嘴。

這樣一來,碰到老實的承包商就是窒礙難行、屢屢流標;要是碰到不老實的承包商,就會用表面工夫搪塞,接案時什麼都好好好,接到之後再各種偷工減料討回來。不論如何,最後不是該做的事沒人做(屢屢流標),就是該做的事以為有做但其實沒做(偷工減料)。要是真出了事,第三方說我白紙黑字都寫了,台鐵兩手一攤說現場狀況鞭長莫及,到頭來又是回到原點。

台鐵公司化和大眾運輸可以並行不悖

順帶一提,許多人聽到公司化,就害怕台鐵一旦陷入營利考量,就會撤除偏鄉站點和路線。先前黎時潮的評論當中,也特地點到這件事,認為「如果大眾運輸系統也走入追求利潤的方向,對於城鄉之間的交通資源分配,總是更不利於偏鄉。」

但就如同我先前所說,台鐵作為城際交通的解決方案,其實有許多替代方案。從大眾運輸整體布局的角度來看,維持、增設鐵路站點,未必是最經濟的做法,也可以透過客運、小巴或者計程租賃車,來提供小運量的大眾運輸。為了小量的需求維持低效站點、拖累鐵路車班運能,其實未必划算。

就算經過整體評估,認為特定站點的確難以取代,確實有維持的必要,也可以在公司化的同時,用公共採購、專案補助的方式來處理。公司化的誘因結構改革,和大眾運輸的整體布局,其實可以並行不悖。我們大可不必因噎廢食,為了怕台鐵撤除偏鄉站點,就將公司化視為洪水猛獸。

就如同我開頭所言,公司化固然不是萬靈丹,過程中也有許多阻力,需要細膩處理。將來倘若要進一步民營化,更有許多陷阱必須留意。但真的要破除台鐵官僚文化、確實究責,公司化帶來的刺激,就是我們迴避不了的正道。

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