WHA的COVID-19治理戰

林世嘉、吳宜瑾、丁威名

第74屆世界衛生大會已於6月1日閉幕,共審議了34項議題,通過16份決議與15項決定。雖然各議題重心仍圍繞在COVID-19情境下進行討論,但也不乏包裝在健康議題下的政治爭吵;此外,從各區域與各國的發言中,更凸顯COVID-19大流行衍伸而來的地緣政治戰場,在「團結終結疫情」這般理想主義的共同口號底下,各國基於現實主義的「我國優先」仍是實際的運作法則。

圖片來源:美聯社/達志影像

包裝在「健康議題」下的政治爭吵

本次大會期間,幾個國家因為雙方政治議題吵得不可開交,韓國、中國抗議日本排放核廢水造成健康危害,日本則表示此一決定是經過國際標準及國際組織審查的結果;烏克蘭指控被俄羅斯佔領的克里米亞半島的人民健康受到危害,俄羅斯則反駁該地區動亂屬於烏克蘭內戰;委內瑞拉指控美國制裁違反人道,使其國人健康權受損,美國指控委內瑞拉代表團是非法政權;亞美尼亞指控亞塞拜然進行恐怖攻擊而使當地人民健康堪慮,亞塞拜然則宣稱堅守和平原則。

由此更凸現,WHA本就充滿著政治性的發言,各國為特定政治意圖爭取最符合自己國家利益的方案,即是WHA的本質。那些所謂「台灣參與案」使得健康問題政治化的批評,僅是反對該案的藉口。

WHA中的COVID-19治理戰:疫苗公平性為焦點

當前各國皆有共識「疫苗是終結疫情的關鍵」。因此,疫苗分配的公平性持續是爭論重點,非洲地區、東地中海地區、東南亞地區國家,多次發言強調「疫苗必須是全球公共財」。然而,根據5月25日幹事長顧問(Senior Advisor)Bruce Aylward博士的報告,旨在推動全球新冠疫苗研發與公平分配的COVAX機制,目前提供了全球123個國家共7200萬劑疫苗;相較之下,根據Our World In Data,美國已施打2.94億劑、全球已施打18.7億劑,代表著世界各國大部分施打的疫苗並非透過COVAX機制獲得。

奈及利亞與象牙海岸共和國,紛紛代表非洲集團於大會中指出,目前非洲國家只取得全球2%的疫苗,盼落實疫苗的公平分配。WHO幹事長譚德賽於開幕致詞中表示:「目前僅有10個國家的疫苗接種率超過70%,製造疫苗的幾個國家,不應該掌控其他國家的命運與民眾健康。」

如今握有疫苗專利的大國,已經開始對低風險族群施打疫苗,而貧窮國家的高風險人群仍暴露在危脅當中,尤其日前美國與韓國「疫苗換晶圓」的協議,更凸顯大國將疫苗作為戰略資源,透過疫苗外交進行利益交換的做法,更讓貧窮小國憂心沒有足夠本錢進行利益交換,或需要犧牲極大成本換取疫苗。

智慧財產權豁免案,台灣站在哪一邊?

發展中國家引頸期盼的是新冠疫苗、診斷工具與藥物「智慧財產權的豁免」,該項提案(COVID-19 intellectual property waiver)最早於2020年10月由印度與南非在世界貿易組織(WTO)提出,引起超過100個國家支持,然而遭到美國、歐盟、加拿大、日本、挪威、英國、瑞士等國家反對,台灣也於此案中表達反對立場。

對於尚未有國產疫苗,但具備高品質醫療與生物製劑製造技術的台灣來說,在此案採取支持豁免的態度,應較為符合國民利益。然而,就外交利益考量而言,亦不難想像,需要美國、日本、英國、德國、加拿大等G7大國在WHA幫忙講話的台灣,在其他國際議題上亦須配合這些大國的立場。

今年5月初美國總統拜登突然轉向支持此豁免案,保持觀望或反對態度則主要為以德國領銜的歐洲國家,認為專利豁免並非是擴大疫苗製造的最好方式,即使專利豁免成案,但中低收入國家仍會面臨生產能力、生產設備與原料短缺的困境,而無法在第一時間因應全球疫苗短缺的問題。

在這樣的背景下,第74屆WHA通過一份決議,支持強化各國自產藥物及疫苗的能力,並確保這些國家有能力保存與運送及正確使用疫苗、檢測與藥物。另一方面,有關智慧財產豁免的爭議,戰場則移回WTO。WTO是台灣少數可以正常參與的國際組織,在上一次的表態中,台灣選擇反對,那麼在下一次的表態中,台灣做好以國民利益為優先的立場選擇了嗎?

台灣在全球COVID-19治理的角色定位

自5月中後台灣疫情節節升溫,「校正回歸」凸顯檢測塞車、激增案例考驗醫療體系的應變與分流、假新聞資訊戰頻起、民眾與前線人員的心理健康、疫苗猶豫及疫苗不足的恐慌等種種挑戰,正是過去一年來,許多疫情嚴峻的國家已經經歷、造成其社會經濟極大損害的深刻教訓。正如同負責審查COVID-19全球防疫作為的獨立專家小組「疫情準備及因應獨立調查小組」(Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response, IPPR)指出:「沒有任何一個國家妥善且快速的應對疫情」,便道出防疫治理的困難。

然而,這些經驗教訓與最佳做法,早在去年開始,便透過WHO的會議與WHA不斷傳遞。而被排除在大部分WHO活動的台灣,一方面缺乏與國際互動的正常管道,另一方面長期於疫情中「天助自助者」的過度自信,因而錯失許多學習他國經驗的機會,而使當前疫情治理上出現三項最大缺口:疫苗、快篩、重症處理。

在疫苗的供應與分配當中,台灣不像美國等大國可以用國家財力與軍事力量砸出疫苗,因此採取多邊、雙邊及自產等多元並用的途徑來分散風險是為妥當。然而,COVID-19不會是全球最後一個大流行疾病,疫苗已成為各國重要的國家戰略資源。當美國拜登聲稱要成為全球的疫苗軍火庫的同時,台灣是否做好準備,在疫苗戰略鏈上佔有一席之地?台灣要以疫苗輸出國自許、或是投資於更擅長的代工與製造、抑或以其他戰略資源換取疫苗輸入,勢必為當前國家戰略性投資的重要思考方向。

此外,隨著各國疫苗施打率提升而解封,並逐步邁向新常態生活,如何讓社會學習與病毒共存,更是台灣已經該思考部署的議題。英國政府於今年4月宣布免費提供民眾每周兩次的側流式分析套組(lateral flow kits),民眾可於檢測站與藥局取用,篩檢後於30分鐘內就可得知結果。透過大範圍快篩可以掌握疾病的盛行率,更是病毒流感化後,使民眾自行掌握健康狀況,由全民建立防疫監測網的可行之道。更尤甚者,當更多國家皆靠快篩作為監測疫情的必備工具時,未來在國際旅行互通之際,除了施打國際認可的疫苗之外,國內篩檢比例亦可能是各國評估旅遊風險的考量因素之一。

雖然台灣不幸地透過疫情升溫的方式與國際疫情「接軌」,然而卻也提供台灣重思防疫策略及與各國合作的機會。台灣於疫苗外交中的利益為何?台灣於防疫戰略物資產業鏈上的角色與定位為何?台灣如何採用國際共識且認同的防疫政策使台灣人於國際旅行不受阻礙?應從現在開始思考布局,不僅為了COVID-19下的新常態生活,更是為了下一次(希望不會發生)大流行來臨之際,台灣可以在全球疫情的治理中,發揮更多影響力。

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