港都不可承受之惡?──談高雄鹽埕府北地區

陳坤毅
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重陽節凌晨的大火,吞噬高雄鹽埕區的城中城大樓,傷亡慘重引發全國關注,許多人在討論都市更新以及危老重建之餘,府北地區的一些歷史過往也逐漸被重新掘出於大眾面前。

高雄鹽埕的府北地區因位於昔日市政府(今高雄市立歷史博物館)北邊而得名,在地人也常稱之為「市政府後壁」,包含「最大風化區」、「高市之瘤」、「都市之癌」都曾是它的代名詞。不過這塊百多年前就有先民開發的土地,是因為自身的原罪,讓它變成城市不可承受之惡嗎?

1974年府北地區大規模拆除違建的報導。圖片來源:《自立晚報》/作者提供

早在清國時代,官方招徠數名鹽丁開墾,設立瀨南鹽場於在古愛河口,並在河口三角洲北端逐步形成以「鹽埕」為名的聚落。日本時代初期仍可見曬鹽產業運作,不過因為築港工程與市區計畫推進的緣故,鹽埕昔日鹽田、魚塭遍佈的景象,遂被整齊的街區和嶄新的碼頭所取代。

閩省鹽場全圖〉中的瀨南鹽場。圖片來源:數位方輿/作者提供

由於鹽埕庄是早期形成的聚落,日本時代的行政區範圍約略是鹽埕町五丁目、六丁目(今瀨南里)與北野町五丁目(今府北里),民居密集且道路蜿蜒,官方執行道路開闢與土地重劃時遇到較多阻礙,在1944年時僅見現今的大仁路與大公路開闢完成,富野路和大勇路還是因為疏開空地的緣故才強硬執行開闢。

現今在瀨南里仍可踏尋昔日鹽埕庄聚落的歷史遺跡。圖片來源:作者提供

當時日本官方的規劃,最初是打算直接以大型街廓將舊有紋理包覆在內,後來在1930年代傾向更細緻處理傳統聚落的居住環境,不僅設計10米道路連接主要幹道,並規劃綠地與大面積公園。可惜公園用地在戰後經濟掛帥的情形下,被變更成為商業區,所幸現今仍有愛河沿岸的綠帶空間。

日本時代府北地區的規劃變遷。圖片來源:國史館臺灣文獻館/作者提供

然而,原本只是還沒完成都市計畫的傳統聚落,後來何以變成藏污納垢的「都市之癌」?

其實早在1910年代末期,鹽埕就有合法風化區「遊廓」的設置,範圍約略是榮町三丁目、四丁目、五丁目一帶(今育仁里)。戰後由於已無指定特種行業營業區域,風化業者大多遷往原本鹽埕庄聚落,以及靠近河岸邊的空地(原公園預定地)搭建房舍,由於這個艷窟位在當時的市政府後方,常被譏為「去市政府後壁辦公」,讓很多首長感到十分頭痛。

戰後在鹽埕庄聚落東側近河岸處形成的違建群。圖片來源:臺灣百年歷史地圖/作者提供

會有這樣失序發展的情形,可能是因為國民政府訂定的《都市計畫法》內容簡略,詳細規定付之闕如,引用日本時代《臺灣都市計畫令》的施行細則長達20年之久。在這段動盪的過渡期間,都市計畫事業難以推行,加上技術人員斷層,造成不少地區景觀與環境惡化,直到1964年修正公布《都市計畫法》後才漸獲控制。

1950年代警方拆除府北地區部分違建之情形 。圖片來源:高雄市立歷史博物館/作者提供

儘管後來市府將公娼制度化以便管理取締,不過仍見大量私娼藏匿於府北地區,雖有警方加強執法,整體成效還是十分有限。1960年代起,開始見官方討論解決妓女戶集中於府北地區的相關方案,但窒礙難行。此外,府北地區也因為違建密集,加上多為易燃的木造房舍,故曾多次傳出火警,成為繁華市區中的危險地帶。

從陳啟川市長時代整頓計畫胎死腹中,一直到王玉雲市長任內才解決違建佔用與土地重劃的事項,1974年開始進行拆除後,數棟住商混合的大廈也逐步建起,可以說是高雄最早執行的都市更新。大規模重建雖然處理了違建問題,但原本老聚落中珍貴的合院建築也因此消失。

戰後市政府後方可見大批違建。圖片來源:高雄市立歷史博物館/作者提供

更新後府北地區的商場大樓有七福商店街、金福記批發街、香港商場、富喬商城、新七福商城、新堀江商城等,最著名的即是城中城大樓,1981年開始營運,內部包含全統百貨育樂公司、國宮戲院、華宮戲院、金地溜冰場、城中城宴席樓、全滿福茶樓、大精彩咖啡店等設施,曾經熱鬧一時。

鹽埕府北地區可見商場大樓林立。圖片來源:作者提供

可惜1970年代起高雄的商圈重心已漸漸向前金、新興區一帶轉移,有再多的商場還是無法力挽頹勢。自從地下街在1989年發生大火後,鹽埕商圈的黃金歲月幾乎燃燒殆盡,城中城大樓也慢慢步入沒落之途。由於早期大樓並無管理意識,閒置的商場、戲院、套房等空間成為治安死角,黑道、風化業者與吸毒者聚集,演變成十分糟糕的環境,更曾發生過火警與爆炸案。

城中城大樓遭遇大火前外觀。圖片來源:作者提供

這座被稱為廢墟、鬼屋、鬼樓的城中城,暴跌的房價讓經濟弱勢者能有安居之處,不過長期缺乏管理的緣故,導致劣化的大樓空間遲遲無法改善,儘管數年前有自救會成立,仍無管委會落實安全管理,以致釀成惡火悲劇。此次不幸的事件中,許多人聚焦在都市更新以及危老重建上,但敝人覺得好像放錯重點,屋齡40年的城中城大樓並非危樓,癥結點更在於管理制度而非單純的硬體空間,把責任怪到沒有推動都市更新重建的層面根本不明究理。

城中城大樓缺乏管理的空間。圖片來源:蘋果新聞網/作者提供

府北地區和城中城大樓的所在地曾是歷史發展悠久的聚落,因戰後數度缺乏妥善管理,而背負上都市之瘤以及鬼屋的污名,這些並非它們的原罪,有誰希望自己成為城市的惡角落呢?

目前關鍵的是,要更有系統地處理全國老舊空間的消防安檢問題,以及相關管理制度,保障弱勢族群的居住安全,空間上若有問題則以朝向整建、維護的手法為主,而不是瘋狂推行都更重建,肥了建商卻照顧不到基層民眾。

城中城大樓的未來,希望高雄市政府可以給予最大協助,首先安頓住戶後,重新檢測大樓是否結構有疑慮,進行整體空間的改善,妥善照護這些處於社會弱勢的市民。

最後,願亡者安息、傷者平安、生者節哀。

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