從地方經濟樞紐觀點來看高鐵延伸屏東

2019年9月10日行政院蘇院長宣布定調高鐵延伸屏東。圖片截自：蘇貞昌臉書

2019年9月10日行政院蘇院長宣布定調高鐵延伸屏東，對屏東而言是個歷史上一天，近日來連維基百科也將高鐵延伸屏東議題開始納入。為何一個軌道建設議題可以引發各界討論及甚至為選舉議題，其實它不僅只是解決屏東人交通平權或平衡城鄉差距議題，它本來就是一個國家發展決策事宜，這涉及到背後隱含了台灣國土空間議題及社會經濟問題，這也是它為何納入前瞻基礎建設之中。

首先讓大家回顧一下。

百年前經濟發展考量，決定跨越高屏溪建立西部完整之鐵道運輸，台灣鐵路創始於清光緒13年（1887年），當時考量客、貨流通的交通及煤、林業經濟的運輸，在台灣大規模興建鐵道。日本為了運送屏東平原砂糖成品（當時屏東糖廠是全東南亞最大的製糖廠），開發平原上豐富的物產，並加速人員及軍事運輸，1911年興建九曲堂至六塊厝間的下淡水溪橋（今高屏舊鐵橋），直通六塊厝及屏東市。

從此，屏東平原豐饒的物產得以藉由鐵路向中北部便利輸出。證明了鐵路不僅發揮了交通運輸的功能，更是支撐這百年來台灣經濟發展的重要命脈之一。

打造國土空間發展雛形的重要性

不得不佩服我們政府非常有遠見，面對氣候變遷下的環境衝擊及全球化經濟激烈競爭下，伴隨出現少子化高齡化、失業率上升、社會貧富差距擴大等課題，在2010年提出「國土空間發展策略計畫」核定本中，點出「地方經濟樞紐」國土空間結構概念，在第二篇及第三篇在國土空間結構與發展中，提到應加強都會區域運輸系統與路網之整合發展。

尤其2007年高鐵通車營運後，西部走廊形成以高鐵為主軸的城際運輸路網，未來可考慮進一步南延，以整體提升運輸機動力、可及性與地方連結性，增加產業發展與土地開發潛力，並提出以高鐵車站為新成長中心（growth pole），發展「產業創新走廊」。

且行政院於2012年核定的「跨域加值公共建設財務規劃方案」，擴大公共建設範圍之關聯發展機會及潛力發展區，連同公共建設區域整合規劃納入影響受益範圍。因此未來高鐵延伸的全部費用，將透過計畫整合，可使公共建設有效帶動地方及產業發展，導入TOD方式將高鐵車站周邊土地開發納入整體建設計畫，有效統合財務計畫與建設時程，以達到成財務平衡與發展綜效。

這也是為何我不從交通運量、票匭收入、工程技術及財務成本等去論述高鐵延伸，請大家可以思考一下。

從地方經濟樞紐定位來看高鐵延伸

近年來除了氣候變遷環境永續議題讓全世界各國重視之外，另外一個不得不正視的課題就是「人口」的社會議題。在台灣，「人口」議題與許多開發國家類似：高齡化、少子化、人口分布不均、鄉村人口凋零老化等，大家是否思考過年輕人為何仍選擇留在大都會區工作，就算房租再高，薪資與生活費不成比例，還是無法離開呢？

因為，至今以來無法阻止各項資源集中流入大都市圈的現象，例如：東京、台北、大阪等，是因為大都市圈的所得、工作機會及商務環境、生活環境等條件都比地方政府優越，而且製造業、服務業等許多產業的總公司、事業管理部門、研究開發部門等中樞機能都設置在大都會圈。

資源過度集中，都會圈磁吸效應，引用日本野村綜合研究所觀點，社會的經濟正面臨勞動人口比例減少、消費能力低落、貧窮率上升、晚婚化或不婚化、少子高齡化的「負面循環」，提出地方與都市都必須力圖改變，以地方經濟樞紐才能重現地方繁榮。

所謂「地方經濟樞紐」是地方擁有可以和世界接軌的機能，具體而言，就是以地方的獨特資源帶出足夠的國際競爭力，並且成為能安定賺取外匯的地方據點都市，像日本札幌、仙台等皆屬於地方中樞都市。

但這必須擁有充實的都市功能及基礎設施機能，這也是為何日本規劃北海道新幹線，2030年再往北延伸211公里至札幌站。在此時，我們是否可以試圖以台灣的巴伐利亞的觀點來看屏東，屏東像日本札幌、仙台、德國雷根斯堡、艾爾朗根等等，不僅擁有國際級可以賺取外匯的農業、漁業及觀光業等，長期以來更是提供充足的南電北送、南水北用，因此絕對有條件可以成為南部地方經濟樞紐，就像區域電網的概念，可以將節省在用電用水的輸送成本，與交通時間成本互補，達到能資源效率與土地的合理利用平衡。

不要將高鐵延伸屏東只當成是交通建設議題

《前瞻基礎建設特別條例》第一條就明確指出為振興經濟、帶動整體經濟動能，推動促進轉型之國家前瞻基礎建設。在2010年國土空間發展策略計畫之南部城市區域運輸網絡發展構想關係圖中，屏東非常清楚扮演著地方中心的位階，不僅是西部走廊高鐵運輸與東部臺鐵交通運輸之連接點，未來也須考量與進行中的前瞻基礎建設南迴臺東潮州段電氣化工程與恆春觀光鐵道接軌。

因此高鐵延伸路線及場站在那裡，對台灣交通運輸或屏東發展最佳，這都是可以討論的，以目前行政院提出的許多路線版本中，以左營到屏東市在工程技術及財務操作上較具可行性，在沿線路廊民眾土地權益衝擊較小，且高鐵場站六塊厝台糖農場土地取得性高，周遭有屏東加工出口區、屏東工業區、屏東農業生物科技園區、六塊厝產業園區等產業，且緊鄰屏東機場及台鐵六塊厝車站，未來可以有機會整合航空及台鐵共構之彈性，是具有潛力之路廊。

但是中央政府還可以多聽來自國土規劃、產業布局、觀光發展等綜合考量再來最後定奪，畢竟高鐵延伸帶來新形象價值，日後外地的企業家會願意來屏東投資、設廠，讓屏東觀光農業漁業獨特資源，能展現出充分的國際競爭力，進而讓屏東穩定賺取外匯，如人才、資源等，扮演好在國土空間計畫中地方經濟樞紐角色，這才是前瞻基礎建設之核心價值。

作者為屏東大學不動產經營學系系主任，內政部都市計畫委員，國際永續建築環境促進會（iiSBE）台灣分會常務理事