邁向社會投資型福利國家?──2032年台灣勞動與社會福利體系的展望

呂建德
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一.前言

邁向2030年,台灣的勞動與社會政策面臨許多挑戰。即使在第一階段民主化的過程(1986-2016),台灣的勞動與社會政策處於福利擴張階段,通過了許多重大勞動與社會安全立法。不過,從1996年開始,台灣失業率首次突破3%。2000年台灣加入WTO後,許多產業更加整合到全球經貿架構,但同時也意味著更容易受到世界經濟景氣循環波動的影響。

另一方面,所得差距不均程度與人口結構高齡少子化也逐年升高,並且在最近許多民意調查中成為民眾關心的重要公共議題。不同社會階級與世代間的衝突似乎有上升的趨勢。我們認為,邁向2032年,有必要在此一階段提出一個不同的勞動與社會福利選項:即台灣社會投資綱領,並且重新檢討現行各類勞動與社會福利政策,以因應未來產業與人口結構轉型。

圖片來源:美聯社/達志影像

二.問題診斷

人口結構:高齡少子化問題

台灣近10年來,雖然人口數逐年微增,但由於出生率降低,65歲以上老年人口占總人口比率逐年增加,使得老幼人口比在10年內從46.58%快速增加至75.81%。人口結構變化速度和其他歐美先進國家的路徑完全不同,而高齡化速率過快也深化了代間正義的問題。

勞動市場:非典型就業與雙元勞動市場問題

台灣勞動市場中非典型就業的比例大幅上升。就雇主而言,考慮增加部分工時勞工的原因分別是人員調度有彈性以及勞動成本較低。其次是成本較低,雇主僱用部分工作者較全職工作者無論在薪資或是福利所須成本較低。就薪資而言,雇主回答僱用部分工作者有30.2%是因為可以減少工資負擔;就福利政策而言,事業單位提供部分工時估作者福利最多為勞保團保占61.33%、其次為全民健保占58.75%、工作年終獎金占57.13%,其餘各項福利如休假制度、事病喪假、婚喪生育補助、勞工利金、退休金制度、資遣費等未達五成。

在台灣,2007年之後,非典型勞動(定期契約勞動,部份工時和派遣勞動三個類型)呈現了增加的趨勢。根據學者李建鴻的估算,至2019年為止,這三種非典型勞動型態勞工人數增加為81萬9千人之多。

其次,受薪階級去制度化現象並非平均分配地在每一個社會群體,特別是性別和年齡的差異上尤為明顯。我們發現女性從事部分工時的比例遠高於男性,女性從事非典型工作的人數也呈現增加的狀態,這個高峰期是在2020年,也就是在2020年新冠疫情衝擊後所帶來的影響。

一般而言,在後工業社會中所創造的就業機會多屬於低薪/低生產力的不穩定就業機會,也就是被認為女性主要從事的工作。另一方面,由於女性依然被認為必須承擔生育、養育以及家庭照顧的家務工作,因此,女性可能因為家庭勞務工作而必須中斷工作生涯,從而導致年金繳費的中斷,或是必須轉換到另外一個年金體系(如台灣的勞工保險與國民年金之間的轉換)。

對於女性而言,其老年經濟安全的保障即相對較為不足。若要增加女性就業率,並減緩女性落入非典型勞動的邊緣工作者,除了可透過移除以年資為基礎的薪資體系,以創造較好的工作機會給女性,避免女性因家庭因素而須暫時中斷就業,對其薪資所帶來的負面影響。

另就年齡結構分析,台灣青年就業者(15-24歲)較壯年勞工(25-54歲)更易從事非典型工作,青年部分工時工作者從2006年的5.68%一路攀升到2020年17.28%,遠高於壯年人口群的1.87%和2.22%;屬於臨時性和人力派遣勞工,青年勞工在其間的比例從2008年的14.68%上升至2020年的17.20%,仍比壯年工作者的3.86%和3.9%高出甚多。

因此,對青年者而言,它們在經濟危機時,往往較壯年人口群容易遭受失業或處於不穩定就業的狀態,特別是在企業凍結人事僱用時,青年人口群不僅不易進入勞動市場,那些已進入勞動市場之青年勞工,也比資深勞工更可能遭受被解僱的風險,而從事非典型工作,亦代表無法獲得如全職勞工般的就業保障,這些現象甚至存在於經濟復甦時。造成青年處於易受創風險中的原因在於渠等較缺乏技術、工作經驗、尋找工作的能力和經濟資源等。

青年的失業和非典型工作問題,不僅直接影響經濟成本,亦會形成嚴重的社會排除現象,長期失業更對勞工的生活和所得造成另一種變向的懲罰。因此,政府須確保青年勞工為部分政策的標的人口群,如補助和訓練方案、工作協助方案等,並增加教育體系和企業間的連結,以減緩青年受到經濟危機衝擊的影響,且減緩教育體系和勞動市場需求間的技術落差問題,更重要的是,避免青年群族落入長期失業的危機,以致於影響他們未來的職業和所得,甚至形成社會排除。

因此,台灣的勞動市場政策除了介入全職勞工的就業保障外,應再思考標的人口群的就業問題,特別是較易受創的人口群,如青年和女性勞工,以避免因長期失業和非典型勞動所帶來更嚴重的社會排除問題。為因應此次武漢肺炎的衝擊下,勞動部雖提出透過讓青年失業者回校再充電、校園研究計畫和擴大產業實習等,但仍缺乏讓年輕人從學校到工作階段的轉銜機制,學校和企業需求間的技術落差,不斷重回校園的過程,不僅無法解決兩者之間轉銜的問題,更可能將導致更沉重的社會成本。而短期和低薪的實習過程,不僅無法讓青年獲得足夠的經濟安全,亦無法培養足夠的人力資本和工作經歷。

其次,高等教育的氾濫,更讓青年勞工處於低薪的勞動階級。此外,企業往往在實習期滿後,優先解僱該等人,使得青年勞工又落入另一個失業的循環。誠如Esping-Anderson所分析的,許多歐盟國家的應屆畢業生,已面臨了延長失業時間的問題。青少年失業時間越長,其因工作經驗所獲得的技術累積將無法獲得實現,這其實也變向地懲罰青少年的人力資本。

同時,對新技術的創新與依賴,對技術供給者亦產生另一層次的不平等,美國在1970年代之後因對高技術的強烈需求,提供高額的獎金以吸引高技術者的投入。然而,歐洲國家卻因高教育者供過於求,使得高技術者無法進入薪資的金字塔頂端,但仍不難發現,歐洲國家青年工作者仍佔了低薪工作族群的大多數,且低技術和青年男性工作者的薪資條件,更有越趨惡化的現象。

從過去經驗來看,東亞發展型國家似乎普遍缺乏能力和經驗對抗全球化過程中衍生新的環境與社會風險,因為政策菁英仍堅持依循傳統的治理模式,並依賴於行政暨官僚程序和市場機制。行政劃分的階層治理模式,也分化了政府的權力,迫使政府陷入治理危機,且國家忽略了現代風險的相互依賴性和非線性特質,政府的傳統治理模式已不再可行。

因此,有必要重新思考東亞政府的角色,特別是在社會政策的思考上,應從過去的線性現代化(linear modernity)模式轉向反身性(reflexive)思考;關心的議題將從物質重分配轉向社會風險,國家介入的模式亦將從所得移轉調整為制度過程;社會政策不應該只是家戶或階級間所得移轉的問題,而是在不同政黨間的論述辯論過程,以及和不同社會單位對話以尋求一個妥協的策略,進而達成社會的凝聚。

展望2032年:台灣勞動與社會福利體系應轉向基本需求和人力發展取向

展望2032年台灣的勞動與社會福利體系,我們認為台灣應由新自由主義取向轉向更強調基本需求取向(basic need approach)和人力發展取向(human development approach),並結合經濟發展和重分配功能。前者強調最低國家介入的角色,重視市場開放和國際競爭,僅給予最窮者最低期限和額度的援助;後兩者則強調政府策略介入功能的重要性,不僅要滿足人們最基本的福利需求,更要重視(青年與婦女)人力資本培養、社會參與和減少不平等的機制。且依循社會投資理論(詳下)的觀點,認為國際競爭需擁有更多民主治理和協商機制,讓人們能對抗全球競爭的風險。

再者,國家應發展出長期的治理機制,以避免再發生危機,包括減少貧窮、縮短國內和國際的所得分配、減少長期處於不穩定的就業和生活、重視基本社會人權等。而此次的危機正好提供國家改變策略的契機,並發展一個新架構以朝向維持社會穩定、平等和人權等長期目標。

社會投資國家的論述在於回應高齡化社會與知識經濟中的社會政策治理問題。傳統的社會政策著重於老年世代,資源配置出現嚴重傾斜。工業國家卻面臨貧窮與不均攀升趨勢,這與勞動市場與家庭結構密切關聯。低薪與不穩定就業影響家庭所得水平及其穩定性。兒童貧窮來自父母勞動收入中斷、減少與起伏變動。更重要的,面對未來新的知識經濟競爭,需要培育人力新的知識與能力適應新勞動市場需求。

傳統社會政策的支出屬於消費性、補償性質,對於因應未來的新風險,應將社會支出導向投資性、培植新生勞動力等方向。社會投資國家在社會支出的原則應更注重預防性而非補償性。當前的社會保障制度主要花費在老年人,新的社會政策應投資於兒童婦女與青年(Palier, 2006)。歐洲「社會投資國家」概念的出現,是用以改革傳統福利國家。因為福利國家建立之初的社會條件已全然改變。

當今世界環境充斥著不確定性,建立在外部風險基礎上的福利制度開始瓦解,使得積極福利(positive welfare)政策的發展取代傳統福利國家,轉變為「社會投資國家」,重新檢討強調結果平等的傳統舊型福利國家。

由於傳統福利國家強調重分配的設計,並且以老人與年金為主體,可能會不利於青年世代以及婦女就業。倘若在21世紀福利國家仍要繼續維持,必須改革採以青年與女性為主體。因此,社會投資的觀點是試圖平衡經濟和社會目標,一方面藉由提升就業水準,增加福利國家的稅基;另一方面,投資於人力資本的形成,將提升經濟生產力,並創造有品質的勞動條件。在此脈絡下,朝向社會投資典範需從三個政策面向著手。

首先,投入人力資本的形成,首重幼童時期的教育和訓練的介入,特別是認知和社會技能。若不同階層的孩童,得以獲得平等接受普及且有品質的教育(初級和高等教育)和訓練機會,將增加孩童未來成為高技術勞工的機會,避免落入貧窮(Esping-Andersen, 2009)。

其次,社會投資策略的第二個政策面向是投入經濟的生產和家庭的再生產領域,以幫助父母平衡工作和家庭。目的在於透過提升女性就業以增加勞動供給,進而促進經濟成長和確保福利國家財政稅基的永續性,並且減少家庭暴露於貧窮的風險和增加生育率。

因此,政策介入的面向包括有品質的兒童照顧和優渥的親職假,目的在於即早給予孩童平等的機會和增進認知發展,並促進性別平等(Esping-Andersen, 2009; Morel et al., 2012)。

最後,社會投資策略的第三個介入面向是就業關係,目的在於增加生命歷程中的不同就業樣態,以減少個人失業或福利依賴。因此,政策方針並非最大化勞動市場彈性化,而是在生命歷程的轉銜過程中,提供積極的保障和社會介入,以確保非典型就業關係能被排除於就業關係之外。

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