當媒體自由侵蝕民主，論媒體外國代理人登記制度（下）

美國《外國代理人登記法》

美國的《外國代理人登記法》（Foreign Agents Registration Act，FARA）早於1938年即已訂立，原先是針對納粹政權在美國試圖影響輿論的宣傳攻勢，要求資訊來源的公眾揭露，並為此要求外國代理人向主管機關聯邦司法部登記的義務。

回到上述的三角關係。第一，就「境外勢力」（foreign principals）而言，只要為外國政府、外國政黨、外國政治組織及相關人士或組織服務的，皆納為受管制的境外勢力。

第二，怎樣的行為者可以被認為是外國代理人，規定則較為細密，包括：⑴境外勢力之代理人、代表人、僱員、或服務提供者；⑵ 受境外勢力命令、要求、指揮、或控制者；⑶任何人，其活動之全部或一部，直接或間接受境外勢力之監管、指揮、控制、金援、或補助者。

第三，就行為而言，概括而言，只要是外國代理人為境外勢力之利益在美國從事的政治活動，皆納入管制。所謂「政治活動」，指以取得政治影響力或影響政策為目的所從事的行為。詳細而言，FARA例示了以下幾項主要的從事政治活動行為，作為主要的規範客體：

1. 在美國為境外勢力之利益進行公關、宣傳、提供資訊、或政治顧問
2. 美國為境外勢力之利益進行募款、分發金錢、款項、或其他有價值的物件
3. 在美國政府或官員前，代表境外勢力利益之行為
4. 其他任何同意接受、意圖以境外勢力代理人身分從事行為者，不論與境外勢力之間有無契約關係

上述最後一句，字面上或許拗口，但以本文前述旺旺集團三巨頭的發言，就不難理解：旺旺中時集團旗下的媒體，或許與中國勢力間，沒有契約或任何形式的安排，但從該集團領導階層的發言，足見其已同意接受、並有意圖以中國勢力代理人身分，在台灣從事行為者。最低限度，如此作並不違反其公開宣示的集團政策與主觀意願。

一旦被認定為境外勢力代理人，代理人必須明列其基本資訊、與境外勢力間之安排、其資金來源、及為境外利益所作之支出，向司法部登記。進行資訊傳播之外國代理人，其提供資訊必須於顯著位置標示（例如：以下資訊由「某某新聞台」為「某某境外勢力」提供；詳細資訊請洽司法部）；就進行政治遊說或公關活動的外國代理人而言，活動是必須提出最新的登記證明；外國代理人也必須保留其活動資訊供司法部查驗。

外國代理人未進行登記或作不實登記，得處以一萬美元以下的罰款，得併科五年以下的有期徒刑，外籍涉案人且得予以遣返或驅逐出境。

資源揭露，不涉及言論自由

由於FARA的基本精神是政治程序背後影響力的透明化，相關外國代理人仍然可以從事其活動，只是必須向公眾揭露其背後的境外勢力。也就是說，從事資訊傳播的媒體，仍然可以繼續活動，只是必須以註記標示其背後的境外勢力。當媒體所散播的，比較接近為特定利益的宣傳（propaganda），而不是合乎社群標準，具平衡呈現與觀點中立的新聞報導時，資訊來源的揭露是非常基本的要求，正如商業廣告必須交待其資助者與來源一樣。美國司法部即一向主張，依據FARA的資訊揭露，不涉及對言論自由之限制。

依照FARA，聯邦司法部長每六個月必須向國會，就FARA執行的情形，提出報告。這些報告，由司法部FARA的網站上，皆可取得。其中鉅細靡遺地羅列各國勢力從事政治活動的代理人，包括台灣。在台灣章節下，進行登記的有駐美代表處所使用的公關公司、政治諮商公司、法律顧問、乃至為台灣出口貿易進行遊說的各個行為者。民進黨駐美代表處也依美國法進行登記，其主要活動項目為遊說。其他各國也是如此，足見外國代理人原本即是民主透明化的常態，一旦制度建立，是很有執行性的日常行政事項。

澳洲《外國影響力透明化法》

為因應中國透過僑民、遭收買的政治人物與退休高官、資訊宣傳等無所不在的滲透，澳大利亞參照美國的FARA，制定《外國影響力透明化法》（Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018），與《國家安全立法修正案》（間諜活動及外國干預），以及禁止外國政治捐款的法案，共同列為當時政府最重要的反透法案。《外國影響力透明化法》於2018年6月28日通過；2018年12月10日實施，外國代理人必須於14日內登記，隨即生效。

根據新聞報導，法案生效後，原本受僱於與中國利益方面進行遊說的多名退休高官，包括先前的內閣成員或部長，因為不願被貼上「中國代理人」的標籤，紛紛辭去這些公關遊說的工作。[3]足見透明化本身，即帶有力量，也是開放社會以資訊公開對抗收買影響力與滲透行為的正當工具。

媒體作為外國代理人

外國代理人登記制度，雖然對「為境外勢力之利益從事政治活動」採取廣義定義，但主要的規範對象仍是政治遊說、利益傳輸等典型受陽光法案所規制的行為。新聞媒體是否能被認為是外國代理人？並非毫無爭議，參照台灣民主化歷程上，抵抗政府對新聞自由箝制的背景，更是如此。

但另一方面，面對中國在全球各地所發起的資訊戰與大外宣，如何有效保護國內言論與觀點市場，不受中國利益方面挾其龐大資本，帶有統戰目的的侵略，也是正當的公共利益。如果美國、澳洲等國家都已經對此警覺，與中國有語言與文化親近性的台灣，法制上適當因應的需要，更甚千倍，而資訊揭露的手段似乎是最低限度的要求。

將新聞媒體登記為外國代理人，其理路的關鍵，是認定其所傳播者，已經是宣傳（propaganda）而非一般的，符合社群標準的新聞製播與報導。什麼是新聞，什麼是宣傳，專業性的探討，不是這裡能處理的，但其間有一條界限，則是不爭的事。非常粗略的講，當製播者明知資訊不實或具誤導性，仍出於影響受眾的目的，予以製作並散播，此一行為已構成宣傳，不再是新聞製播。

美國的FARA為了保護正當的本地媒體，對於新聞製播業者訂有豁免條款，但其條件相當嚴格：得豁免的媒體必須是依美國聯邦或州法所設立之新聞媒體或新聞社；其必須不被境外勢力所擁有（股權至少百分之八十必須為美國人所擁有）；且其報導政策並非受境外勢力指揮。

在實際操作上，主管機關基於FARA之授權，有一定權限得依據可信事證，要求疑似為境外勢力利益在台灣運作的行為者，前來說明。所謂可信事證，必須由各項因素，包括涉案媒體之所有者、管理者是誰、媒體過去的報導行為、涉案的境外勢力是誰、與在地媒體間的可能安排、資金往來、以及在地協力活動的性質等，作出綜合判斷。

過程中勢必有一番攻防，但一旦主管機關提出可信事證，則舉證責任將產生移轉，必須由涉案媒體舉證證明其並非為境外勢力利益服務，方能豁免登記為外國代理人。

由美國的實踐中，非常清楚，媒體並非能輕易豁免於被登記為外國代理人。

第一個例子是《俄國今日》（Russia Today TV）於2017年12月被司法部登記為外國代理人。RTTV在美國引起的爭議，包括製播沒有事實根據的「新聞」硬把俄羅斯在喬治亞、烏克蘭的行動洗白。此一行動被美國新聞署認為是散播假資訊的行為；在英國，RTTV指責BBC所製播敘利亞化武攻擊新聞為捏造，經英國通訊管理局認為誇大不實。

RTTV不同意美國司法部對其認定，但美國司法部認為RTTV 與 ANO “TV-Novosti”之間的關係，使其成為 FARA下的外國代理人。在登記書中，RTTV揭露其自ANO “TV-Novosti所收受的金額，並且揭露其製作新聞在Time Warner集團頻道放送，為此支付Time Warner集團555萬美金。此處的登記書是公開文件，在美國司法部的FARA文件網站上即可查到。

第二個案例是聯邦司法部2019年2月1日將中國中央電視台在美國的分支 CGTN（中國環球電視網）登記為外國代理人。在登記書中，CGTN陳明其雖然在美國營運，但完全為CCTV所擁有；CGTN不同意美國司法部對其認定，認為自己並未為了中國利益進入資訊傳播與散佈，但「出於最大的謹慎，以及秉持合作的精神，向美國司法部登記；在登記書中，CGTN揭露其於2018年12月至2019年1月，即2月1日登記日前兩個月間的經費支出，約為800萬美金。據報導，隨著登記所帶來的資訊公開、標示、活動紀錄等要求，在登記為外國代理人後，中國環球電視網的許多高階管理人，迅速被調回中國，以免其行動被進一步曝光。

本文簡介了外國代理人登記制度，以及其對新聞媒體的適用。由本文所舉出的例子，派遣代表前往北京參加兩岸媒體人峰會的許多台灣媒體，應該不反對其被登記為中國的代理人。就其公開發言中，剴切陳詞的信念、決意、與付出，這樣的認定是榮耀，絕對不違反其本意。求仁得仁，一切就待台灣，以適當的立法行為，將外國代理人登記制度引入法制實施。

作者為台灣民主平台理事