《八一七公報》:歷史餘燼後的重要議題

宋承恩
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面對條約、宣言、法案、公報等國際文件,中國向來選擇性地對待。對於符合它利益的,緊抓不放死缠爛打一付不做跟你拚命的狠勁;對於不符合自己利益的,要不說成「一張廢紙」,客氣一點的說成「歷史文件」。前者,還包括了無文字記載,「不是共識」的《九二共識》。

1982年8月17日所簽署,至今四十年的《美中有關台灣軍售聯合公報》(《八一七公報》)倒是個例外:中國高度重視,三不五時拿出來要求美國「履行」,但由各項實際方面來看,不折不扣是個「歷史文件」。

儘管如此,與《八一七公報》緊密相關的核心議題─台海和平,在國際戰略局勢的翻轉下,卻具有歷久彌新的新面貌。

《八一七公報》協商過程

《八一七公報》的協商,起始於中國執意與美國處理對台軍售議題:藉由美國當時「聯中制蘇」的大戰略思考下中國所佔有的有利地位,投入甚多外交與政治資本,就「軍售」的單一議題,與美國所達成某種形式的「合意」。

尼克森與季辛吉所推動的「美中關係正常化」,原本即是「聯中制蘇」戰略思考下的產物。此一政策方向在卡特擔任總統後,更成為重要戰略目標。卡特政府「心意已決」,要與中國建交以制衡蘇聯,以在其與蘇聯的長期競爭中,取得優勢。

美中建交談判中,中國方面提出美國與台灣方面「斷交、廢約、撤軍」的三條件。但從一開始,美國方面沒有放棄「台海問題應以和平方式解決」的基本堅持,要求中國承諾或以口頭方式放棄「以武力解決台灣問題」的說法。

談判後期,美國已傾向同意中國所提出的三條件,但仍希望中國保證不對台灣用武。對此,中國方面認為「解放台灣」是中國的內政,無法同意放棄使用武力的手段,至多僅能對美國「台海問題和平解決」的堅持,不予挑戰。對此,美國反向主張保留向台灣出售武器的權利。而中國對此無法同意。

對台軍售問題因此成為美中建交談判中,難以達成協議的絆腳石議題。1978年12月最後談判階段,中國方面由鄧小平親自拍板,先「按原計畫進行」建交,擱置美國對台軍售議題,日後再行協商。

「和平解決」、「中國放棄以武力手段解決台灣問題」,是美中建交談判中,美國的堅持。「對台軍售」,則是在中國方面不願放棄武力下,美國方面的反制。由此可見,「不以武力手段解決台灣問題」,自始即是美國與中華人民共和國關係正常化的核心議題,甚至可說是兩國交往的政治前提。《台灣關係法》表明,美國決定和中華人民共和國建立外交關係,是「基於台灣的前途將以和平方式決定此一期望」。時至今日,美國仍然經常表達其對台海問題的和平解決,有長久以來持續存在(enduring)的利益。

美中建交後,美國對台軍售的議題,在《台灣關係法》中取得法律基礎:依該法第三條,美國應確保臺灣能夠獲得「數量足以使其維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務」。且「任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之行動」,都將被視為「對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切」;而「非和平的行動」,包括使用經濟抵制或禁運等,脅迫台灣人民的行為。

和平大於軍售

建交初期,中國因為新近與美國所建立的關係仍嫌脆弱,對美國國會制定《台灣關係法》,未大動作反對。時至1980年代雷根總統當政時期,中國再次憑藉其所能提供的槓桿,搭配美國內部部分人士對美中緊密關係的期待,端出新的三條件:「廢除《台灣關係法》」、「停止對台軍售」、「促使台北與北京進行統一談判」。《八一七公報》即是針對「軍售」此單一議題,所取得的進展:簽訂了美中「第三份公報」,被中國方面認為是解決台灣問題上的突破。

儘管《八一七公報》中提到美國「無意侵犯中國的主權和領土完整」,「無意干涉中國的內政」,也「無意執行『兩個中國』或『一中一台』政策」,但美國並未接受中國版的「一中原則」。關鍵在於《八一七公報》第一段中,所使用的「認知」(acknowledges)一詞。《八一七公報》中,美國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府,但對「只有一個中國,台灣是中國的一部分」,僅認知(acknowledges)為「中國的立場」。

就此,《八一七公報》與前兩項公報相同:美國從未接受「台灣是中國的一部分」或「中國對台灣擁有主權」。此為美國「一中政策」與中國「一中原則」的關鍵不同:對於中國對台灣的主權主張,美國予以「認知」,意思是「你的立場我知道了」、「聽到了」。依不同表達方式,美國對此「不表異議」、「不予挑戰」、或「立場沒有改變」。至於美國自己的立場是什麼,近年來由政策的各項表徵,傾向於不接受中國對台灣的主權主張。

美國「一中政策」與中國「一中原則」雖皆以「一中」(one-China)為名,但內容大不相同,切忌望文生義。此點原應為美中台關係學門的ABC課題,但市場上仍多所誤解,仍需要言不繁在此重述。

《八一七公報》中提到「美國政府理解並欣賞一九七九年一月一日中國發表的告台灣同胞書和一九八一年九月三十日中國提出的九點方針(葉九條)中所表明的中國爭取和平解決台灣問題的政策。台灣問題上出現的新形勢也為解決中美兩國在美國售台武器問題上的分歧提供了有利的條件。」,足見當時中國對台灣問題的和平解決,有所鬆口,而美國當局對此抱有某些期望。同時,這也顯示美國對台政策與美國對「台海問題和平解決」此一基本原則的連動性。

《八一七公報》具有操作性的語句,出現在第六段:

「美國政府聲明,

不尋求執行向台灣軍售的長期政策;

向台灣出售的武器,在性能和數量上,將不超過中美建交後近幾年軍售的水準;

將逐步減少對台灣的軍售,假以時日並獲致最後的解決。

作此聲明時,美國認知中國關於徹底解決此問題的一貫立場。」

用白話文講,中國認為依此條文,美國承諾:1. 不執行對台軍售的長期政策;2. 現時上限制對台軍售不超過美中建交之後的水準(無論就質與量而言);3. 在將來逐漸減少對台軍售,終至停止。

此一解讀,單從《八一七公報》的字面解釋,是正確的。問題是,這並不是美國的立場。因為,在《八一七公報》簽訂的同時,美國總統雷根作成《六項保證》與《雷根備忘錄》,對於美國對台軍售政策如何理解,《八一七公報》條款如何履行,立下行政指導供未來政府遵循。

《六項保證》平衡《八一七公報》

《八一七公報》公報的協商,美方原先由國務卿海格(Alexander Haig)主導談判。此君傾向與中國建立緊密關係,甚至不惜以停止對台軍售為代價,與雷根總統意見不合,尚未完成談判即去職。由於《公報》中已談成的部分,美國對中國要求多所讓步,為維持台海的均勢,對美國而言,《八一七公報》是搭乘美國在台協會(AIT)的兩份電報的。

《八一七公報》公報的談判尚未完成,1982年7月雷根總統作出《六項保證》,並由美國國務院次卿伊格爾伯格(Lawrence Eagleburger)於1982年7月10日發送給AIT處長李潔明(James Lilley),同時發給美國駐北京大使館《七一○電報》。由於當時公報尚在協商,這封電報告訴台灣,美國跟中國可能簽什麼,以及不會簽什麼。嗣後,「不會簽什麼」的部分發展成六項保證的內容。其中最重要的訊息是:美國不會終止對台軍售。電報末尾還強調:「終極的保證是,美國對台軍售將會繼續。」 (this final assurance: U.S. arms sales to Taiwan will continue.)。

前AIT處長李潔明(James Lilley)(圖左)。圖片來源:美聯社╱達志影像

8月17日當天,美國國務卿舒茲(George Shultz)發給李潔明另一封電報,稱《八一七電報》。其中揭示對台六項保證,並訓令李潔明與當時台灣外交部次長錢復溝通,通知台灣可以在公開及私下場合同步公布六項保證立場。

因此,在美中《八一七公報》公布次日,台灣外交部即對外公布了美國六項保證,美國國務院亞太事務助卿也同步向參院作證揭示其內容。

六項保證是在講「《八一七公報》不是什麼」,包括:美國不會終止對台軍售,不會壓迫兩岸談判,不會修改《台灣關係法》。這些是美國單方對《八一七公報》的理解,同時也讓台灣公布藉以反制中國進逼。

同時,雷根總統就對台軍售問題,作成《雷根備忘錄》,將《八一七公報》有關軍售的條文加上條件:美國對台軍售不再如《八一七公報》的字面,是無條件有意願推行的政策,而是取決於中國對台灣的軍事威脅。具體化的機制,是「取決」與「連動」的概念。

依據《雷根備忘錄》,美國對台軍售武器性能和數量,以及是否減少對台軍售,皆取決中國是否以和平方式解決台灣問題。「取決」是前提要件,意為「若中國對台灣採取更加敵對態度,美中間八一七的諒解甚至可能無效」。同時,也將「軍售」與「和平」兩個因素有機「連動」──若台海沒有和平,軍售不會減少反而會增加。

因此,由《雷根備忘錄》加以理解,《八一七公報》的意思是:「美國同意減少對台軍售之意願,全然以中國持續其和平解決台灣與中國分歧之承諾為先決條件。若中國對台灣的軍事威脅降低,美國可減少對台軍售;反之,若中國對台灣的軍事威脅升高,美國台軍售可以不減反增。」

《雷根備忘錄》也清楚表明:「眾人應清楚理解,上述兩者之關聯性是美國外交政策中一項恆久的必要要求。」

《八一七公報》是歷史文件,但台海和平是長遠議題

實務上,《八一七公報》對於美台軍售的影響非常微小,甚至可說完全沒有執行。美國對台灣不提供武器,往往基於的是其他政策考量,包括決定當時對於台海均勢,以及台灣防衛需求的評估。可以確定的是,隨著中國對台軍事威脅的升高,美國沒有照《八一七公報》的字面表述,執行對台限武或停止軍售的政策。主觀上,美國也從不認為此舉違背了《八一七公報》。

在目前美國參議院排定審議的《台灣政策法》(Taiwan Policy Act),將台灣定義於美國非北約的重要盟友“Major Non-NATO Ally”,同時提議將《台灣關係法》中的「防衛性武器」,修改為「能遏止人民解放軍侵略行為的武器」(“arms conducive to deterring acts of aggression by the People’s Liberation Army”)。我們可以說,美台軍售武器質量與台海和平的前提性與連動性,自《雷根備忘錄》提出以來,持續至今。甚至可以說,以上所述的《八一七公報》美國版本,才是美國真正的對台軍售政策指引。

中國版的《八一七公報》,在公布之時就已經是歷史文件,更不用說在台海安全已經完全國際化的今日。但和平議題,卻長存至今,且成為真正的國際關切。這是「紀念」《八一七公報》簽訂四十週年,所必須有的理解。

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