國防預算與作業基金執行精進作為探討

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一、前言

國防預算與作業基金兩者在預算法上之位階相同，但在編製與執行時，因適用法規不同，致運作方式互異，如國防預算非屬財務個體，作業基金則具備財務個體之特色；國防預算歲入與歲出分立，作業基金收入與支出則須配合。本文以國防預算與作業基金為例，藉由各自適用之規範，研析其執行窒礙，提出精進建議，以供決策參用。

二、國防預算與作業基金執行現況檢討

（一）國防預算

依中央政府113年度總預算案所列，國防部主管單位預算計編列歲入83億9,914萬餘元及歲出4,405億8,905萬餘元，以執行國防政務。為因應政務運作之需，歲入與歲出不具收支配合關係，其法定預算係代表一筆可運用財源，惟因不具獲利性，年度經費須受法定預算額度與法定用途及條件之限制。

囿於籌編預算與執行預算時之施政環境不同，除預算法明訂執行規定外，行政院亦訂頒各機關單位預算執行要點（下稱執行要點），規範各機關預算執行作法。其主要預算執行規範為修改分配預算、採行經費流用、動支預備金、辦理追加預算及提出特別預算等5項。

行政院雖已採行這5項彈性作為，但仍難以肆應環境變遷，主要執行窒礙如下：

1.國防預算編列歲出一級用途別科目包括人事費、業務費、設備及投資、獎補助費及預備金，依上開規定，僅有業務費與獎補助費得以相互流用，彈性受限。

2.規定不同工作計畫間之經費不得相互流用，已可達到計畫管控效果，復規範工作計畫內之一級用途科目流用，其流入及流出數額均不得超過原編預算20%，由於流用比率太小，預算執行受限。

3.國防預算執行軍售案，常因製程延誤而影響預算執行，或因預算特性及缺乏支用彈性，致無法發揮財務效果。

（二）作業基金

國防部主管4個特種基金，其中3個屬作業基金，1個屬資本計畫基金。依中央政府113年度附屬單位預算案（非營業部分）所列，國軍生產及服務作業基金（下稱生服基金）編列業務總收入392億5,149萬餘元、業務總支出379億6,973萬餘元、本期賸餘12億8,176萬餘元；國軍老舊眷村改建基金編列業務總收入6億5,434萬餘元、業務總支出5億6,013萬餘元、本期賸餘9,421萬餘元；國防醫學院軍事教育基金編列業務總收入7億589萬餘元、業務總支出7億3,916萬餘元、本期短絀3,327萬餘元，以上3者為作業基金。另外，國軍營舍及設施改建基金編列基金來源180億2,252萬餘元、基金用途326億4,892萬餘元、本期短絀146億2,639萬餘元，則屬資本計畫基金。

作業基金為一獨立計算餘絀之財務與會計個體，擁有自己的一套會計帳務及財務報表，其「業務收入」與「業務成本及費用」密切相關。

作業基金業務收入係屬預估，並不代表一筆可支用財源，僅是一項目標，管理者須完成產品或服務銷售，才能取得財源，支應所需支出。行政院亦訂頒「附屬單位預算執行要點」（下稱基金執行要點），以規範作業基金預算執行作法。茲列舉主要預算執行規範如次：

1.配合業務增減需要隨同調整之收支，併入決算辦理，惟用人費用、出國計畫、員工慰勞費、公共關係費、租賃管理用之車輛、廣告費及業務宣導費、補助及捐助、委託研究、租用辦公房屋、員工服裝及分攤(擔)項目等，仍須依相關規定妥為辦理。

2.如經營環境發生重大變遷或正常業務之需，報經行政院核准者，得先行辦理。

3.基金執行要點復規定作業基金有關業務收支、固定資產購建與變賣及預算保留等預算執行基本原則，賦予執行彈性。

作業基金預算之執行顯較國防預算具彈性，惟仍有2點執行窒礙如下：

1.國防部除從事特種基金業務主財人員外，其他業務單位並不熟悉基金運作模式，不利基金業務推展。

2.國防部主管生服基金113年度繳庫15億元，雖是對國家財政有所貢獻，但其部分業務收入來源仍是國防預算，該經費若能挹注國防預算，有助國軍戰備任務。

三、國防預算與作業基金執行精進建議

經研析與檢討國防預算與作業基金執行現況，發現兩者各有執行窒礙，本文就執行窒礙之精進作為，提出下列5點政策建議供參。

（一）用人經費流用，回歸預算法規

《預算法》僅規定其他科目有賸餘時，不得流用為用人經費，但未規定用人經費不得流用至其他科目，故期待行政院研修執行要點時，宜在法律允許範圍內，審慎考量用人經費流用回歸《預算法》，取消用人費用流出限制，以發揮預算效益。

（二）提高流用比率，發揮預算效能

《預算法》63條及執行要點，皆規定辦理經費流用時，流入及流出數額皆不得超過原預算數額20%，此一規定嚴重限縮單位預算執行彈性，應修正預算法規，提高流用比率，以發揮預算執行效能。

（三）運用基金賸餘，挹注國防預算

國防部作業基金業務收入來源部分來自國防預算，業務收入超過損益兩平時會有業務賸餘產生，賸餘繳庫雖可貢獻國庫，但對國家財政影響有限，若能修改規定挹注國防預算，將有助建軍備戰。

（四）善用基金彈性，執行軍售工合

國防預算因其特性及受相關法令限制，財源受限，無法有效因應非常態的建軍需求。應整合國防預算與作業基金資源，進行整體國防財務規劃。未來可考慮透過作業基金或行政法人（中科院）執行國防預算之軍售案，運用作業基金、行政法人之預算特性，執行軍售案武器獲得，以擴大國防預算軍事投資額度，支援整體建軍目標，發揮財務效益。另外，可要求軍售案之武器裝備零附件技轉在臺生產，形成軍工產業生產聚落，促進國內經濟成長，亦可獲得經濟效益。

（五）成立軍教基金，擴大經費來源

國立各大專院校早已成立校務基金運作，國防醫學院亦於113年度設立軍事教育基金，國防部業務單位應培養特種基金管理人才，協助所屬軍事院校，比照規劃設立軍事教育基金，擴充教育經費來源及規模，以培養優秀現代化國軍人才，投入國軍戰備任務。

四、結語

「強國防」為立國之本，需要有足夠的預算支撐，故國防部及所屬單位為鞏固國防戰力，編列國防預算支應，但面對中共與日劇增之威脅，即使增加國防預算額度仍難以因應，且受科目調整流用規定之限制，致預算無法如期支用完畢，造成國防預算資源損失。未來若能適時修改窒礙法規，善用作業基金執行彈性，整合國防預算與作業基金資源，將有助建軍備戰，提升國軍整體戰力。

參考文獻：

1.行政院主計總處，〈中央政府總預算及附屬單位預算連結平台〉。

2.行政院主計總處，〈中華民國113年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表—（非營業部分）〉。

3.行政院主計總處，〈附屬單位預算執行要點〉。

4.行政院主計總處，〈各機關單位預算執行要點〉。

5.全國法規資料庫，〈預算法〉。

6.全國法規資料庫，〈中央政府特種基金管理準則〉。

7.全國法規資料庫，〈中央政府非營業特種基金賸餘解庫及短絀填補注意事項〉。

8.全國法規資料庫，〈決算法〉。

9.全國法規資料庫，〈會計法〉。

10.全國法規資料庫，〈軍事教育條例〉。

11.黃永傳，〈研析公務機關與作業基金財務運作體制之異同〉，國防部主計局《主計季刊》。

「台灣智庫」秉關心國防事務，編組「國防安全小組」，深入研究國防相關議題，並提出11項議題之政策建議（詳見「國防安全」專欄），盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上，持續擴大研究能量與提出建言，為國防事務改革做出實質貢獻。