美國對台灣將轉向「戰略清晰」?一個國際結構的考察

林琮盛

圖片來源:美聯社/達志影像

11月,美國國務卿蓬佩歐在受訪時表達了他對台灣地位的看法。他說,「台灣非中國一部分,過去35年美國兩黨政府所遵循的政策也承認這件事。美國對台承諾跨越黨派,兩黨都瞭解台灣是民主典範。」這是美國史上第一個國務卿公開表態「台灣不屬於中國」的言論。

又,11月25日,美國國務院的政策規劃處主任伯科維茨(Peter Berkowitz)在參與美國智庫保衛民主基金會(Foundations for Defense of Democracy)座談時曾表示:「在我看來,維護台灣的自由與獨立是當務之急」(It seems to me preserving Taiwan’s freedom and independence is a priority)。

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再加上過去半年來,美國國內知識界開始爭辯美國對台的立場,是否維持「戰略模糊」或「戰略清晰」,不難讓外界開始嗅覺到,美國政治菁英對兩岸的觀點正在激發不同的想像,而這正是過去長時間以來,鮮少見到的畫面,至少在歐巴馬政府以前是少見的(當然,「棄台論」也是一種戰略清晰)。但隨著美中兩強的結構競爭日益強化,美國的對台戰略被映入美中台三邊關係的視野中。

美國對小國的戰略態度從「模糊」走向「清晰」,台灣絕非第一例。從美國總統杜魯門到詹森時期,美國對以色列的政策就曾有大幅的變化,可做為他山之石。

美國一開始對以色列採取「戰略模糊」

1948年到1965年,美國的中東政策就是維持平衡戰略。一方面,美國希望拉攏阿拉伯國家,並在1955年籌組「巴格達公約」組織,希望仿效北約組織,用「團體戰」對抗蘇聯的共產集團;在美蘇對抗的國際結構下,為了凝聚阿拉伯國家的力量抗衡蘇聯,美國對以色列的態度就是維持「戰略模糊」。

在以色列建國之初,杜魯門總統就承認了以色列的存在。美國承諾以色列,會維護其生存與安全,但又不希望開罪阿拉伯國家。因此,美國對以色列的幫助主要是以經濟和糧食援助為主,但對以色列殷殷期盼能向美國購買到的武器,美方都採取冷處理或否決的立場。簡單說,美國希望在阿拉伯國家和以色列之間,維持等距交往關係,甚至偶爾偏向阿拉伯國家。

艾森豪總統時期,以色列還曾為水源問題,和周邊阿拉伯國家產生劇烈爭執和流血衝突。看在艾森豪眼裡,以色列在中東地區宛如一個戰略累贅,甚至是麻煩製造者(trouble maker)。艾森豪對以色列的不耐感受一直到1956年10月的蘇伊士運河危機達到最高峰。以色列在未受到美國支持的情況下,逕行和英法共同聯手侵入埃及,嚴重擾亂了美國的中東戰略,逼得艾森豪出手威嚇用經濟制裁來逼使以色列撤出埃及。

然而,阿拉伯國家卻未因美國在中東地區維持平衡戰略,甚至刻意拉攏而團結一致靠向美國。

當時,阿拉伯國家的內部關係極為複雜。阿拉伯激進民族主義此起彼落,埃及獨裁總統納瑟(Gamal Abdel Nasser)更高舉民族主義的大旗,亟欲成為阿拉伯世界的領導人;納瑟主義者還在一些採行君王制的阿拉伯國家興風作浪,激發激進民族主義,意圖推翻王朝體制,令不少阿拉伯國家的王室十分忌憚。因此,阿拉伯國家絕非鐵板一塊,而是爾虞我詐,各懷鬼胎。

讓艾森豪意識到以色列的戰略價值,是在1957年後阿拉伯世界出現的一連串危機。蘇伊士運河危機後,埃及的納瑟決定接近蘇聯,以取得先進的武器;1958年2月,納瑟和敘利亞籌組阿拉伯聯合共和國(UAR);7月,激進民族主義者在約旦製造事端,企圖推翻親美的約旦王朝;同時間,伊拉克發生政變,倒向蘇聯。

蘇聯紛紛從中東地區的大棋盤中,搶下了敘利亞、伊拉克等國,並嘗試擴張勢力範圍。一張張的骨牌傾倒,令美國十分憂慮,這也證明了美國對阿拉伯國家的籠絡政策宣告失敗。此時,作為中東地區唯一的民主自由國家以色列,其戰略價值開始被重視。

美國對以色列從「戰略模糊」轉向「戰略清晰」

到甘迺迪時期,美國政府決定採取更為主動的策略,一方面向埃及大力推行糧食援助計畫,目的是要排擠蘇聯、凍結以埃衝突和軟化埃及對西方的敵對態度;也強調促進埃及經濟發展的重要性。甘迺迪政府認為,可以透過經濟聯繫,提升美埃之間的緊張關係。

同時,甘迺迪也積極加強和以色列的關係,尤其同意向以色列提供武器。儘管從杜魯門到艾森豪時期,美國對中東地區實行武器禁運。但甘迺迪上臺後的第二年就打破這個禁令。1962年8月,甘迺迪決定向以色列出售「鷹式」防空飛彈,這是美國首次向以色列提供的重大武器系統。

以色列也投桃報李,時任以色列外交部長的梅爾夫人(Golda Meir)於1962年12月底訪美時,在和甘迺迪會談過程中,就明確向甘迺迪表示,以色列將毫無疑問地追隨西方立場;以色列也在美國社會不斷宣達一個明確的訊息:以色列是中東地區唯一的民主自由國家,有堅強捍衛國家的決心,不輕易屈服於區域強權和威脅之下;以色列和美國是共同的盟友、在中東地區有共同的利益。這些做法都博得了美國社會的信賴和好評。

甘迺迪則擬定了美以在中東地區有特殊關係的基本框架。他甚至稱,只有美英關係可以比擬;更重要地,以色列獲得了美國進一步的安全保證,美國承諾會在以色列遭受入侵時提供援助。

這意味著,以色列代表以美國為主的西方陣營,在中東地區的勢力平衡者角色,開啟了美國視以色列為真正中東地區盟友的第一步。但這也破壞了甘迺迪政府希望拉攏埃及入西方陣營的初衷;在埃及的要求下,蘇聯加強了對埃及的武器輸出。最終,甘迺迪加強和以色列關係的代價,就是犧牲了美埃關係。

到了詹森時期,一開始也曾試圖採行前幾任總統的「平衡戰略」。但隨著美蘇競爭的逐漸白熱化、國際環境的轉變(如越戰),都讓美國在中東的戰略走向逐漸產生了轉變。

換言之,美國對以中東的戰略模糊路線開始日益清晰後,出現了美國與阿拉伯國家、和以色列關係的兩極分化:美國與埃及、敘利亞等靠向蘇聯陣營的國家關係不斷惡化;與以色列則開始建構起「特殊關係」的實質化。

從詹森總統起,美國政府也批准向以色列出售進攻性武器,諸如幽靈(phantom)與天鷹(sky-hawk)戰機,美國對以色列戰略態度正式轉向清晰。在1967年的「六日戰爭」後,埃及、敘利亞等阿拉伯國家與以色列旗幟分明地屬於東西方兩大陣營。

從以色列的案例凸顯出,在兩極化的國際結構下,位處高度區域衝突性的中小型國家很難採取長期性的「左右逢源」策略;就世界級的強國來說,對具有潛在衝突風險的中小型國家是否採取「戰略模糊」或「戰略清晰」,都會依循國際結構的變化而有所改變。

因此,美國對台的戰略態度是否有所調整,將端視於美中兩強的國力競爭和對比。一旦兩強最終走向兩極化體系,美國對台的戰略選擇應將會更加明確(現在已出現爭辯的風向)。屆時,台灣在美中兩強的拉鋸下,無論是外部或內部的拉扯也恐將更為激烈。

作者為政治大學國家發展研究所博士生

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