為跨大西洋關係帶來陰影的歐中投資協議

賴怡忠

圖片來源:美聯社/達志影像

2020年底歐盟與中國宣布完成進行已歷七年的「歐中全面投資協議談判CAI」,歐盟執委會表示中國在這個投資協議承諾比過去更大的市場准入,而且北京也承諾對歐盟做出更多的公平措施,使歐洲的公司可以在更公平的起點在中國競爭,包括對中國國營企業的規約、補貼措施的透明化、以及對於反制強迫技轉的規範等。

歐盟執委會出版的說帖還說中國在這個投資協議首次同意會有大規模與永續發展的相關舉措,以及對於反強迫勞動的承諾,並表示會承諾履行國際勞動組織的基本條款等。

美國川普政府對此激烈抨擊。根據「國際關切中國議員連線」的推特,美國家安全副顧問博明(Matt Pottinger)抨擊歐盟急著中國簽署協議之舉是連「遮羞布」都不要了:「過去歐盟官員宣稱是川普造成大西洋合作的阻礙,但現在很明顯不是川普,是歐盟執委會的關鍵官員(吧),請照照鏡子」。連與即將接任美國總統的拜登關係密切,前歐巴馬時代的經貿高層科特勒(Wendy Cutler)也表示,即便這個協議不會導致美中經貿關係脫軌,但絕對會讓美歐關係變得更複雜。

就在協議要簽署前一週,準拜登政府的國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)也才在推特上表示「歡迎歐盟與拜登政府一起就中國事務好好協商」,因此歐盟在2020年底最後一天與中所簽署的這個協議,是讓即將離職的美國川普政府與準備就任的拜登團隊同時都出現反彈。看來拜登才剛要上任,美歐關係就已經出現裂痕,而這次更像是歐盟對美國的伏擊。

經濟對美國比對中國更依賴,歐盟的怪異決策令人大搖其頭

有論者認為歐盟為何急著與中國簽署投資協議,特別是這個協議的談判早從2014年就開始,當時還是針對中國希望與歐盟談自貿協議的歐方緩兵之計,因此認為這不算是什麼嚴重的問題。更何況從2000-2019這二十年期間,歐中貿易額成長了八倍到達了5600億歐元,中國現在更成為僅次於美國的歐盟第二大對外貿易夥伴。因此與中國進行投資協議談判是十分正常,且是無可避免的發展。因為雙方的貿易量太大了。

只是中國雖然是歐盟第二大外貿對象,但其數額不僅不到與美國貿易額的一半,更無法與歐盟內部貿易額相比。根據德國莫卡托研究所(MERICS)在2020年11月出版的一份分析歐中經濟互賴現況報告所顯示,在2019年,對中國出口佔歐盟27會員國總出口量的2.4%,對美國出口量是歐盟27國總出口量的5.7%,都遠遠比不上歐盟內部貿易量的佔比(67%)。中國對歐盟投資佔歐盟吸收外國投資總量的5%。而且這些投資基本上是去西歐與北歐等國,主要是著眼於透過購併以取得關鍵高科技。

當然,歐盟會員國對中出口最大者是德國,佔歐盟會員國對中總出口的48.5%,第二大對中出口的歐盟會員是法國,但也只有一成多而已。但即便如此,德國對中出口量佔德國對外總出口的7.2%,相對來說,德國對歐盟會員國的出口佔其總對外出口的82.6%,因此對中出口還是遠遠無法與其對歐盟出口量相比。

此外,中國號稱是製造大國,但歐盟對中國製造的依賴度,根據同一份報告,是在5600品項中只存在於109個製造品項,而且這109個品項多是技術低階,具備高度可取代性的製品,歐盟對中國的依賴是製造成本考量,並非存在技術上無可取代的因素。

這些數據顯示一般所謂歐盟與中國存在深度經貿互賴,或是中國「一帶一路」計畫帶來部分歐盟會員國對中國的依賴而導致投資協議簽署的需要等說法,通通經不起現實數字的檢證。歐盟會員國相互的經貿往來還是歐盟經貿的關鍵大宗,對中國的出口不僅所佔不多,甚至還不到對美出口的一半,同時還呈現歐盟進口中國產品高於對中國出口產品的狀況。中國對歐盟的累進投資也不到美國對歐盟投資的十五分之一,歐盟對中國的累進投資同樣不到其對美國累進投資的十分之一。而在中國對歐盟會員國的投資中,重點也不在「一帶一路」參與國或是「十七加一會議」的中、東歐會員國。

也正因為這個協議除了讓歐盟得罪最大的貿易與投資對象的美國,從中國拿到的承諾都不是很實際,對於中國違反承諾更是沒有任何機制可以處理,而這正是過去談七年談不出來的主要理由之一。當然會令人感到丈二金剛摸不到頭腦。

梅克爾力推才使這個協議出現

外界將這個投資協議歸因於德國總理梅克爾的力推。事實上如果拖超過24小時到了2021年,梅克爾就不再是歐盟理事會輪值主席(European Council),這個協議大概就會回到原先談到不見天日的處境。支持協議者會稱讚梅克爾展現果斷的領導氣勢,反對協議者則認為梅克爾只想在下台前成就個人,不僅使德國在中國眼中成為中國與歐盟合作的關鍵伙伴,還有人進一步懷疑是否梅克爾在為即將下台找尋經濟後路,想讓自己成為賺取大筆佣金的歐盟中國掮客。

先撇開對於德國總理梅克爾的個人懷疑,站在梅克爾立場,經過四年與美國川普總統的災難性遭遇,德國已經出現一股想建立自主政策的想法,而這個想法實際上在小布希時代發動對伊拉克戰爭時就已經萌芽。當時德法兩國在聯合國反對伊拉克出兵之舉被美國罵到不行,甚至當時美國防部長倫斯斐還語帶輕虐的表示美國未來會更與新歐洲(波蘭、捷克等)多多合作,暗指德法等「舊歐洲」那種高大尚的假掰和平思維可以休矣。

其後雖然歐巴馬上台讓美歐關係再度回穩,但與共和黨川普總統這四年的交手經驗,加上拜登此次選舉贏得實在很辛苦,川普路線在共和黨內部似乎更穩固,德國是否因此認為必須更堅守戰略自主路線呢?畢竟我們看到德國一方面提出自己的印太政策,同時其外長針對中國因捷克參議院議長訪台而威脅捷克的作為也公開表示反對,但總理梅克爾在歐盟執委會要擺出對中強硬姿態時又屢屢踩剎車。如果可以用戰略自主來解釋的話,這種德式平衡作風也實在是很辛苦。

但我們也要注意,梅克爾固然使出了臨門一腳讓這個協議過關,但是美國川普政府在批評時,可能也無法迴避其在2020年一月與中國簽署的第一階段經濟協議。畢竟那個協議所存在的問題以及被質疑之處,絕對不會比這個歐中投資協議來得少。當時美中第一階段經濟協議對導致梅克爾決議強推歐中投資協議相信也是起了一定作用。

此外,雖然協議是否要在年底前通過的最後討論階段,只有波蘭提出是否應先與美國拜登團隊協商的要求,沒聽到其他國家的反對。但這個協議並非多數歐盟會員國都可以享受優惠,畢竟歐盟對中最大的投資在汽車製造上,佔了總投資的28%,這個協議是讓歐盟汽車業對中投資的限制更少,但也因此限縮了歐盟在中國對歐盟投資的管制能力。這種優惠特定產業的操作(還主要集中在特定國家內),日後是增加會員國對歐盟的向心力,還是更認定歐盟只是幾個大國的俱樂部,而對歐盟帶來更大的猜忌,我們就看看吧。

德國汽車支配歐盟對中政策暴露歐盟多元假象

德國汽車業明顯是這個協議的最大受惠者,只是歐盟其他部門對中投資的管制能力會因此更被限縮,因此這個協議更像是拿其他部門貼補(德國)汽車業的協議。畢竟在歐盟業界中,中國營收超過其總營收兩成的大型公司,一半(兩家)是德國汽車製造商。

但這個協議通過的過程,也讓外界不禁質疑,是否中國可以針對幾個歐洲大公司下功夫,運用這些公司對其國內政界的影響力改變政策環境,再利用這個國家對歐盟發言的份量帶來歐盟整體政策的變化。如此則中國只要針對幾間公司運作即可,無須花力氣說服多數歐盟會員國。中國遊說技術的策略我們必須掌握,因為中國現在似乎無須大幅改變現狀,只要說服關鍵少數,就可以帶來中國所期待的變化了。

中國積極出手,拜登政府要如何接招

「歐中投資協議」是繼RCEP簽署後第二個中國在拜登上任前出手的主要對外作為,但影響比RCEP簽署更大。一方面這被視為是習近平個人的公關勝利,另一方面,歐中投資協議讓中國對歐洲的投資可以更放心,更不會遇到阻攔。未來這對美歐在對中國的5G策略、研發技術的輸中限制等,可能都會變得更為困難

還沒等拜登上任就積極出手,連基本的等待禮儀都不給,習近平要嘛是看不起拜登,或是認為拜登上來也改變不了什麼,因此鐵了心決定走自己的路,不等拜登了。這都意味著美中競爭的新態勢已經展開,中國積極要在拜登上台前,以及美歐深陷疫情苦海無力他顧時,全力固樁或是佈樁。並向拜登喊話要建構新型中美大國關係。拜登團隊對此不能掉以輕心。

過去有關歐台關係的重要議程時,歐台投資協議往是首要議題。只是過去歐台投資協議談判往往似乎有個「先中後台」的不成文內規,雖然歐盟執委會間局否認此說,認為這是歐盟負責經貿談判官員有限,大多又先被調去談歐中協議,因此才有這種錯誤印象。但不管如何,現在歐中協議已成,是否歐台投資協議談判出現一線曙光呢?

我們大概無法知道真相,但起碼當歐中投資協議簽署後,歐盟執委會迴避歐台投資協議談判的理由就消失了。先不論歐中投資協議未來在歐盟以及各國議會的接受度如何,現在就是應該更積極推動「歐台投資協議」的時刻了。

美歐關係面臨重整,拜登政府須有心理準備

歐盟從這個協議的所得並不清楚,因為中國的承諾十分模糊,過去中國履行其承諾的貧乏紀錄,也讓人對這個協議的有效性感到懷疑。歐盟會為了一個有大量貿易赤字的對象而不惜得罪其最大外貿與投資對象的做法,也很難讓人理解。

但歐盟不管美方事前的多次規勸,執意與中國完成投資協議談判的意圖,除了建立略自主的訴求外,這個戰略自主竟是不惜以降低同盟互信為代價,即將上任的拜登政府可能要好好重估美歐關係,畢竟歐方可沒因為親歐的拜登即將上任就表達出一副要合作的態度。這意味著不僅是對中競爭,還包括5G政策、半導體科技等領域,歐盟可能會持續展現與美國不一樣的姿態,拜登政看來是更有的忙了。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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