有關美日同盟更新的諸議題

賴怡忠
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日前《金融時報》報導,即將在四月十日展開的美日峰會,會出現對美日同盟更新/再定義的重要舉措。《金融時報》指出,根據五位參觀官員的說法,此次提升美日同盟的方向,包括駐日美軍司令部的角色、駐日美軍的組成等。報導也指出這個提升操作的理由之一,是與「因應台海有事,所以美日同盟也會有事」相關。雖然四月十日距今不會太遠,但作為直接受影響的當事國,台灣對此應有觀點與因應做法。

圖片來源:達志影像/美聯社

美日同盟提升是前年底日本公布戰略三文件的後續

固然這幾年因為俄烏戰爭帶來印太區域與歐亞大陸的地緣戰略結合,中俄無上限合作,以及之後北韓與伊朗對俄羅斯的軍火捐輸,更帶來中、俄、北韓、伊朗四國的戰略軸心隱然出現的趨勢,除了中國對日本、台灣、菲律賓、印度等其印太周邊國家發動更為強勢的準軍事灰色地帶衝突戰外,北韓對日本與南韓的作為也更具挑釁性。

去年下半年出現的哈瑪斯恐攻以色列,與之後伊朗策動其位於中東的軍事聯盟體如黎巴嫩真主黨、葉門青年運動等力量,趁隙在紅海與黎南等地發動侵擾與攻擊,導致蘇彝士運河航運下降六成(今年一月數字),這些都對日本戰略環境產生重大衝擊。但此次美日同盟更新的主因,還是來自日本在2022年十二月十六日公布《國家安全戰略》《國家防衛戰略》《防衛力整備計畫》等戰略三文件的後續作為。

當時日本公布其戰略三文件後,基本上預期美日同盟也會有相應的配套改革,但基於種種原因,2023年並未被定為產出美日同盟展開再定義的時程(可能也是時間來不及)。後經過一整年來自公部門與民間的討論,最後定在今年四月預定日本會與美國展開雙邊峰會之際,將這個改革計畫對外公布。但從種種跡象暗示,似乎這個改革不是從改革美日同盟防衛指針(reform of the Guidelines of the US-Japan Defense Cooperation)的方向進行,而是著重在操作面的改革。

值得注意的是,這個改革計畫的討論不是只存在美日政府之間,美日的民間智庫也有非常豐富的討論,例如笹川和平基金會就提出次世代美日同盟改革的相關報告,針對改革美日同盟運作的提出諸多精闢意見,位於華府的史汀生中心(Stimson Center)也從外交安保的角度提出相關看法。參與者不僅有來自軍人與美日前國防部、國務院、外務省、防衛省的官員,更有相當多來自民間的文職智庫人員。其討論不僅面向寬廣,更涵蓋諸多美日同盟合作的非軍事面向,而這些討論也是美日政府展開公眾溝通的一部分,其過程與效果值得我國政府在展開類似作為時的參考。

比較美日同盟與美韓同盟的異同

日本、韓國、澳洲、菲律賓、泰國是美國在亞洲五個有條約的盟邦,美國在東亞的駐軍又多集中在日本與韓國,其在日韓的駐軍,就超過美國在東亞五個盟約國駐軍的九成。而其中運作最具規模的又是美日同盟與美韓同盟。因此當談到美日同盟更新時,有必要將美日與美韓同盟比較一下。

美韓同盟有著類似北約的設置,從1978年開始出現了聯合指揮部(Combined Forces Command),採取美正韓副的指揮態勢,意即美韓是共同作戰的聯軍,但因為指揮官只能是一位,目前是美軍為指揮官。而在美正韓副的指揮設置下,導致韓國軍隊在自己土地上還要接受美軍司令官指揮的狀況。在韓國自由派政府從盧武鉉、文在寅等人執政時,花了不少心力想要收回戰時指揮權(wartime command)。保守派政府相對而言對此態度比較保守,可能是一旦戰時指揮權成功收回,屆時美韓聯軍在作戰時在協調就會出現更多的複雜問題,導致作戰效率的下降。

美韓同盟出現聯合指揮部與韓戰之後的發展有關。現在美國駐韓司令官有三頂帽子,他不僅是駐韓美軍司令,也同時是聯合國派駐韓國維和部隊的司令官,而在1978成立共同指揮部後,也變成美韓聯軍司令。美軍司令指揮駐韓聯合國軍,這是另一個美軍會指揮韓軍的理由。這不是美國特別要欺負韓國,而是美軍指揮官是統合指揮聯合國駐韓國聯軍的關係,進一步說,當韓軍前線單位在1978年從聯合國指揮部(UN Forces Command)改隸為美韓聯軍聯合指揮部後,其軍隊也就一起被駐韓美軍司令直接指揮。這些改變都與統一指揮的要求有關。

但日本因為有憲法第九條之故,自衛隊是否是軍隊都還沒確立,更甭說與別的國家建立聯合指揮部,意即日本自衛隊可能接受別國將領指揮作戰,這個作為立即會出現違憲爭議。因此直至今天,駐日美軍與日本自衛隊都沒有聯合指揮部的設立,雙方透過同盟協調機制(Alliance Consultation Mechanism)展開平時與作戰的協調,日本自衛隊與駐日美軍是各自向各自的指揮鏈回報(answer to each other’s chain of command)。這種狀況可想而知,當日本自衛隊與駐日美軍聯合作業時,其聯戰能力一定無法與韓軍與駐韓美軍的聯合作業相比。

而與此相關的另一個事實,是駐韓美軍司令是四星上將,而駐日美軍司令是三星中將。駐韓美軍這位四星上將指揮官,不僅位階與被賦予的權限都相對於駐日美軍的三星中將更大,自己能實際調動軍隊。駐日美軍司令部也不具指揮權,無法調動駐日美軍,其角色基本上是協調日本自衛隊與印太司令部的聯繫,與對駐日美軍的管理。

駐日美軍角色的可能轉換與日本統合幕僚監部的改變

這個狀況也出現一個奇特景象,在為數四到五萬的駐日美軍,其海、空、陸、海陸等軍種是各自向印太司令部回報狀況,他們不向駐日美軍司令部報告,這使得駐日美軍可能甚至連軍種情報都無法直接掌握,基本上還要透過印太司令部回傳才能得知。

前日本統合幕僚監折木良一(Ryoichi Oriki)訪問中就提及,在2011年日本三一一大地震美日同盟出動「友達行動」(operation tomodachi)時,他必須捨近求遠,無法與現地的駐日美軍司令部協調,反而還要與六千公里外的夏威夷太平洋司令部(當時還是太平洋司令部)展開討論。這對救難作業的溝通上產生不少困難。

此外,日本自衛隊的統合幕僚監也不是真正的聯參本部,作業指揮權還是在各自衛隊軍種內部,而調動自衛隊的指揮體系還是從總理、防衛大臣,之後就直接到軍種部門。2022年底的日本防衛改革之一,就是意圖成立真正的聯參體系,並且要新成立一個可以調動軍隊的副統合幕僚監(因為統合幕僚監直接向總理報告,作為總理身旁的自衛隊事務顧問)。

過去日本缺乏真正的聯參本部,但又有美日同盟,而在憲法限制下也不能出現真正的聯合指揮部,這導致日本自衛隊各軍種在這幾十年的過程,是在不同任務需要的發展上各自與美軍相關單位展開合作。因此出現美國海軍與日本海上自衛隊聯合效果最強,達到最高度的互操作性(interoperability),其次是美國空軍與日本空中自衛隊,美國陸軍與日本的陸上自衛隊的整合程度最差。

此外,日本統合幕僚監的位階是相當於四星上將,預計出現的副統合幕僚監則是三星中將,其在位階上就與駐日美軍司令的三星中將相當,這可以避免日本四星上將被美國駐日的三星中將協調的現象,並讓四星的統合幕僚監可以更順當的與美國四星印太司令上將協調討論。

報載美日同盟改革應該就是想要處理這些問題,因此日本一方面在2022年底的國家防衛戰略,會朝向改革日本的統合幕僚監,使其更具有實質的指揮功能,因此可以強化與美國的協調。同時日本也希望駐日美軍司令部的功能可以強化,不管是希望美國派任一位四星上將,或是強化既有三星中將的指揮權限,其方向是希望駐日美軍司令部不能只有協調的角色,導致日本統合幕僚監在戰時還要一天到晚打長途電話或與印太司令部視訊會議討論。

對此也傳出,即將卸任的印太司令阿基里諾則想要在印太司令部下成立一支由四星上將擔任司令的特別任務軍,並希望這位司令會花更多時間在日本(意即不是永駐日本),同時還有來自美國本土更強大的組織結構予以支撐。這個新變化肯定與台海有事直接相關。而一旦成形,駐日美軍司令部的角色會如何演變,台灣屆時與美國的協調與溝通會還是以現在的印太司令部,還是更多會與這位特別任務部隊的指揮部協調溝通,也都需要仔細了解。

從2005年開始,美日同盟即展開指管協調之整合

雖然美日同盟有這麼多問題,但從1998美日同盟防衛指針修正後,有關如何解決美日同盟因各自指揮而導致協調趨於複雜的困境,從2005年也開始了一系列改革。

如前所述,因為日本憲法限制之故,美日同盟起碼在現在無法出現如美韓同盟聯合指揮部的發展,日本統合幕僚監作為總理的軍事顧問,也沒有調動日本自衛隊的權力。日本這些年更出現其各軍種與美國相關軍種各自發展合作的狀況。有一句笑話說,日本海上自衛隊與美國印太司令部轄下海軍的默契與溝通,比其與日本陸上自衛隊,甚至也可能比其與日本空中自衛隊的溝通都更順暢。而這個情形在2005年後美日同盟的新發展被更強化。

2005年有兩次美日二加二會議,在二月十九日的會議,首次在同盟會議文件提到台灣(Encourage the peaceful resolution of issues concerning the Taiwan Strait through Dialogue )之後在十月二十九日的第二次2+2會議,則提到美日同盟轉變的路徑圖,特別是將駐日美軍各基地與日本自衛隊各基地進行重新調整,讓駐日美國陸軍司令部與日本陸上自衛隊主要司令部基地,駐日美國空軍司令部與日本空中自衛隊司令部等,進行位置上的同一(co-location),也為此展開駐日美國海軍陸戰隊的移動。

之後在隔年五月一日的美日2+2會議上,則進一步將這個基地共享(co-basing)的進展向外報告。基本上,現在美日陸軍在座間(Camp Zama),日美空軍在橫田(Yokota)都有密切合作。橫田基地還是美日在飛彈防禦的共同作業中心。而美軍在沖繩的基地因為有要降低其海軍陸戰隊的足跡之故,除了將8000兵員及其9000位支援文職人員與軍眷轉移到關島外,也將部分陸戰隊兵力,連同部分駐日美國空軍與海軍航空隊的兵力,轉移到岩國(Iwakuni)基地。

基本上,這些措施是為了讓美日軍種間的協調更為順暢,在無法出現真正的聯合指揮時,這似乎是處理這個問題的暫行辦法。但因為這個過程並沒有伴隨日本統合幕僚監指揮權的改革與賦予。畢竟當時出現改革時,日本才剛剛將二級單位的防衛廳改制為與閣僚同級的防衛省。當最上位的防衛省廳改革都還剛開始,更下面的軍事指揮體系改革當然就會更延宕了。

美日同盟改革與台灣明年的「四年國防總檢討」

過去當日本與美國談到台灣有事,不僅是日本有事,美日同盟同樣有事。但有事狀況一來時美日同盟如何應對,這除了政治決策外,對既有指揮體系的發展歷程與其邏輯的理解,也同樣重要。台灣過去缺乏與美日同盟真正的溝通,導致對同盟體系的不熟悉,這容易導致對其能力與權限的錯誤認知,台灣因此產生的期待,有可能會與美日同盟可以處理與想要處理的部分出現不小差距。

例如,當日本各軍種彼此的溝通與互聯,不若其與相對應美軍的溝通與互聯時,台灣期待透過與日本高層直接討論,希望可以自上而下與台灣展開聯繫,可能往往會因為日本官僚體系的政治考慮而會出現延宕。但另一方面,美軍可以提供的溝通平台似乎可以讓台灣進一步思考,並且可以嘗試看看如果是以軍種為基礎,透過夏威夷的印太司令部展開聯繫,可能會更有效果。

此外,明年台灣即將要推出新的四年國防總檢討(QDR),除了外界會追問台灣在不對稱防衛投入的心力,以及台灣對於中國侵略性與日俱增的灰色地帶衝突之對應思考外,美日同盟的新發展,因其直接與台海有事的同盟準備能力及其相應的改革議程相關,台灣對此進程也須列入考慮。其意義不在於台灣如何期盼美日同盟在台灣有事時要如何馳援台灣,而是台灣如何形成對美國與日本的合理預期,以有效槓桿美日同盟在台海周邊提供的環境,以極大化台灣的獨立防衛力。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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