再論新南向政策對台灣的意涵

陳建志
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眾所皆知,台灣的「新南向政策」(New Southbound Policy)對於台灣國家未來的發展和生存至關重要。2016年8月,在蔡英文總統就任三個月內即召集了對外經貿戰略會談,並在會中通過新南向政策綱領,明確的揭示了新南向政策的理念與短中長程目標,行動準則及架構,正式揭開了屬於蔡英文時代的新南向政策。

新南向政策近八年的五項檢討

這項政策主要著重於加強與東協10國、南亞6國及紐澳等共18個國家建立策略性夥伴關係,共創區域的發展和繁榮,並定義了涵蓋經貿合作、人才交流、資源共享、區域鏈結四大工作主軸。新南向政策首先由總統府設立的新南向政策辦公室負責規畫推動,2018年在外交部之下成立了台灣亞洲交流基金會,擔任民間社會與政府共同推進新南向政策與落實交流合作的機構,而行政院下的經貿談判辦公室更定期發表新南向政策的執行成果。現任總統府秘書長林佳龍在擔任無任所大使其間則專責致力推動「數位新南向」。

在蔡總統第二任期尾聲的此刻,也是新南向政策施行的第八年,國人有必要了解新南向政策對台灣究竟具有哪些重要的意涵,方能進一步體認於2024大選中支持民進黨繼續執政以確保台灣持續走向世界的重要性,本文僅就以下五個角度對新南向政策進行簡要的剖析。

一、經濟多元化與分散風險:馬英九總統時期,由於意識形態掛帥,中國國民黨政權全面而盲從的美化一中市場,其短視近利的作法一度讓台灣近乎全面被中國掏空。新南向政策則致力於讓台灣減少對中國的經貿依賴,透過在新南向國家設立貿易辦事處、強化非官方關係的各種交流,掌握當地市場政經資訊,協助台灣企業陸續進入這些新市場,從而漸漸降低先前獨鎖中國所造成的風險。

圖片來源:翻攝自經濟部臉書

經濟部長王美花在今年11月29日接受《日經亞洲》專訪時指出台灣對包括印度在內東南亞和南亞國家的投資額,在2022年達到52億美元(約新台幣1625億元),超過同期流入中國的50億美元,彼此正式進入黃金交叉。而這一趨勢在今年又變得更加明顯,2023年前9個月,台灣企業在東南亞和印度的投資達到43億美元,而同期對中國的投資降低至僅12.6億美元,這顯示出台灣在全球供應鏈重組的過程中,已逐漸成功減少對單一市場(中國)的依賴,也降低了我國屢遭中國施以經貿手段勒索的風險。

二、增強區域的整合與國際供應鏈的重組:新南向政策旨在重塑台灣位於亞太區域裡的角色,創造台灣對區域各國的價值。這包括深化與各國的經濟聯繫、建立雙邊投資協議,從而建立可信賴與可靠的國際供應鏈。行政院經貿談判辦公室在今年10月30日表示,台灣從2017年起陸續與菲律賓、印度及越南簽署更新版的投資保障協定,對台商分散風險強化國際佈局有顯著的幫助,例如新版台菲投資保障協定生效後,新增投資額占歷年對菲國投資總額近半,印度更是達到七成以上,與越南的投資保障協定生效僅三年多,台灣對越南投資就增加36.5億美元。

自2018年起,美中兩國的貿易戰直接開打,後續的美中全面角力驅使美國企業開始轉移其供應鏈,例如蘋果、戴爾、惠普等大企業的全球部署策略直接對台廠的海外投資方向扮演決定性的因素,其中以蘋果最具指標意義,當蘋果開始將部分製造業務轉移出中國時,蘋果的主要代工製造商,鴻海就勢必擴展印度和越南等地的生產線。

這三年隨著美中貿易戰和COVID-19疫情的影響,許多公司開始尋求在東南亞等地建立生產基地,以降低對單一市場的依賴,並提高業務的靈活性和韌性。當全球地緣政治的快速變化和中國政治經濟環境的不確定性大幅提高時,美國企業明顯加快了投資策略的調整與供應鏈轉移的速度,而台灣企業當然得跟隨此一趨勢,拜我國自2016起新南向政策的提前佈局,不少台商早就搶先在這波地緣政治的劇變前就開始了移轉,提早將其投資目的地自中國轉移到印度、越南和其他東南亞國家。

三、教育與人才交流的深化:新南向政策包含人才交流計劃,例如台灣許多大學針對新南向國家的學生提供了獎學金與課程,教育部所推動臺灣連結(Taiwan. Connection)計畫透過台灣各大學校院在東協10國建立連結據點,依據各區域不同專長特色與需求展開合作,促成雙邊高等教育機構聯盟的交流。這些不僅促進跨國的教育合作,也加強了文化交流。

由於台灣的教育資源豐沛,高等教育的質量具有一定口碑,因此在新南向政策的教育與人才交流領域,主要是以吸納東協國家的學生來台就讀為主,自實施以來,我國境外學生人數的最大來源國已從中國轉為越南,使得台灣的國際學生來源更加多元。光是來自東協十國的僑外生就自2014年的1萬6千多人,成長至2023年超過3萬人,成長幅度高達八成五。

與來台就讀的中生的最大不同處,在於這些東協外籍生在畢業返回母國後,對促進該國與台灣的實質來往上多扮演著積極正面的角色,而不像來台的中生那般,由於受限於中共的制約,中生回中國後仍需服膺於統一台灣的思想,甚至有一定比例的中生在來台灣就學時就扮演了統戰的角色與任務,對台灣的國家安全帶來一定程度的風險。

四、面對區域動態的戰略回應:就國家安全的角度來看,新南向政策可視為對中國日益增長的影響力的一種地緣政治的戰略回應。面對中國在區域內外日益擴大的影響力,台灣透過新南向政策強化了與其他亞洲國家的連結以平衡來自中國的影響。透過與印度,東南亞等國家深化經濟和安全聯結,讓台灣成為區域安全中一個不可或缺的一環,進而建立台灣在國際上的重要地位。

新南向政策在戰略上讓國際社會體認台海安全與南海安全具有同樣的重要性,並產生彼此連動的效應,這也正好呼應了日美英澳等國所倡議的,把台灣視為印太戰略中極為重要的因子。換言之,台灣的新南向政策與美國拜登政府近年來加大對東協國家的支持在戰略上具有高度一致性,這使得台灣成為雖不具實名但卻公認的國際民主同盟的一員。

五、數位轉型與產業升級的機會:對於從中國移出的台商來說,新南向政策提供了數位轉型和產業升級的機會,這對於在全球市場保持競爭力至關重要。總統府秘書長林佳龍在數位新南向政策上的觀點,多次強調台灣應透過數位科技的創新力來回應對全球經濟和政治上的變化。全球的供應鏈重組以及數位與淨零的雙軸轉型,對台灣既是挑戰也是機會,他提倡台灣的產業可聚焦於智慧製造、智慧城鄉、智慧交通、智慧醫療四大領域,來加強與新南向國家的經貿活動,並以創新、服務為導向的新經濟發展模式,由台商組成聯合艦隊一起航向新南向拓展市場。

長久以來,台灣經濟最重要的特徵就是出口導向帶來的高貿易依存度。然而這種依賴出口的經濟體質並不穩定,極易受到國際市場變動的影響。也因此,如何策略性地快速回應例如突如其來的疫情以及俄烏戰爭,以哈衝突等國際局勢的變動,成為當前台灣重要的國政課題。過往肆虐三年多的COVID-19疫情,不僅迫使各國重新思考戰略物資的定義,也同時帶來供應鏈與產業結構的調整;俄烏戰爭的爆發則引發對能源轉型與戰備能量的迫切需求,這些都意謂著目前不僅台灣,世界各國都同樣面臨到產業轉型、數位轉型與能源轉型的多重壓力與挑戰。

是以對台灣來說,新南向政策這類國家級戰略不僅能協助產業與企業調適面對變局的能力,有助經濟多元化和降低對中的依賴,帶給台灣社會開展多元文化交流的機會,更對我國未來發展和生存具有重大的意義。代表民進黨競逐2024大位的賴清德副總統在其發表的國政藍圖裡,舉凡「四大支柱」裡的「提升經濟安全」和「與全球民主國家建立伙伴關係」,以及「五大信賴產業」中所提到的半導體產業、人工智慧產業、安控產業、通訊產業等,皆可視為站在新南向政策基礎上的擴大與延伸。 我們深信從新南向這個基石出發,未來增加與全球更多理念相近的國家交流合作,必能讓台灣從東亞的福爾摩沙成為「世界的台灣」。

此文章與信傳媒同步刊登

作者服務於資通訊產業,台灣智庫暨青平台諮詢委員

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