【書摘】《打造美利堅──美國的建國理念及其歷史反思》

八旗文化出版
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第六章 美國民主政治的塑造

近二百多年來人類最徹底的革命之一,就是平民開始參與政治過程。對美國及西歐而言,這種革命主要發生於十八世紀末;所以史家帕爾默(R. R. Palmer)曾經說十八世紀末是「民主革命時代」。美國在革命之後的數十年間逐漸有平民開始參與政治;在歐洲,這段時日比較久,在很多國家差不多綿延了整個十九世紀的大半;若於全世界而言,那麼這個過程至今仍在持續中。確實,二次大戰結束之後,我們早已目睹所謂的「參與爆炸」(participation explosion),很多未開發國家,匆忙、甚而是急迫的起而追趕一些現代發達國家,開始迅速將人民納入政治過程當中。根據一些組織估計,二十世紀的頭十年,全世界各國大多都已成為「選舉民主政體」(electoral democracy)。這些民主政體彼此之間當然有一些差異,照《經濟學人》雜誌的評比,其中只有二十八國是「完全民主政體」,八十四國是「瑕疵民主政體」或「混合政權」。除此之外,全世界有五十五國政府是「威權政府」。

然而,近六、七十年來全世界各地民主政體的成長確實非常可觀。事實上,現代世界之所以蛻變為現代世界,正是因為平民開始參與政治,十八世紀革命時代的美國人則是這一股發展趨勢的先鋒。獨立宣言之後數十年內,美國人已開始直呼其政府為民主政府。他們使這個辭彙正當化,促使這個世界開始走上民主道路。

民主與投票

民主(直接由人民治理)其實是古希臘人發明的,民主一說也是由他們傳襲給西方世界的。但是西方世界承接下來的這個民主觀念,古希臘有些人當初其實是懷疑而敵視的。古希臘那些偉大的作者,西方人讀得最多的莫過於修昔底德、柏拉圖、亞里斯多德等幾人。但是他們這幾個人卻常常覺得民主有或大或小的缺陷,認為由人民自己主政,無法避免將導致無政府狀態和暴力,最後一定會步上獨裁及暴政之路。亞里斯多德曾經力言,在最理想狀況中,民主最多就是一種混合政府的一部分,只要接受君主制和貴族制的制衡就可以。

十八世紀大西洋兩岸的英國人就是這樣在講「民主」這兩個字的,幾乎都固定和君主制、貴族制連在一起,藉此成為混合憲法或均衡憲法(balanced constitution)的基本部分。沒有錯,十八世紀的英國憲法之所以有名,正是因為其中混合、或說搭配了三種政府:君主制、貴族制、民主制,也就是國王、上議院和下議院。

單單民主的本身,即詹姆斯.奧蒂斯所謂「眾人統治眾人的政府」,當時不太受人重視。

這種民主政治指的並不是經由選舉由人民那裡衍生出來的政府,而是實際上由人民管理的政府。

英國部分開明人士或許也贊同理想上人民應該直接自治,但是他們知道,民主就其基本意義而言,差不多只在希臘的城邦或新英格蘭的市鎮實施過,實際的自治政府或單純的民主政治從未在大型社會實行。一七七六年,美國一名論辯家說,即使激進如偉大的輝格黨人阿爾格農.西德尼(Algernon Sydney)都曾經說過:「嚴格說來……」他從來不知道「有純粹的民主這種東西,說人民可以自行執行屬於政府的那些事情」,這個世界如果曾經有過這種東西,他也「沒有什麼好說的」。漢彌爾頓、麥迪遜在《聯邦黨人文集》中講到古代那種純粹的民主也沒有什麼好話。

麥迪遜在《聯邦黨人文集》第十號裡面說:「這種民主曾經造成一些動亂及爭奪奇觀,也已顯示有違個人安全或財產權,一般而言也很短命,常常在暴亂中告終。」因此,十八世紀不論是母國還是殖民地,大部分的英國人對於純粹民主的不實際、不穩定,總是覺得很不安,甚至連「民主」這兩個字都變成了壞話,用來責罵任何傾向人民政府的人。

「代表權」(representation)是英國人發明的觀念,這其中的想像是經由選舉產生的下議院即等於是混合憲法中民主的部分。但是,把代表權觀念擴張到其聯邦政府及州政府每一部分的,卻是美國人。本書前面已經探討過這點。但這種擴張行動並非立即發生。一七七六年革命期間各州憲法的意旨原本是要把前母國那種混合憲法或均衡憲法改變為共和憲法。就是因為這樣,所以我們才會把美國的聯邦議會或州議會的「下議院」稱作「代表院」(houses of representatives,中文另譯作「眾議院」),視同政府當中唯一的「代表體系」,以之與參議院、行政體系、司法體系抗衡。不過,獨立宣言之後的幾年間,美國人卻開始把自己選舉出來的政府機構視為人民的代表。

「共和」的本意原本是指由人民衍生出來的政府,現在也開始和「民主」變成了同義詞。十九世紀頭十幾年間,這兩個名詞變成可以互換。

既然人民代表權完全以平民選舉為根據,因此在美國,投票選舉便成了識別代表權唯一的標準。美國人認為,其代理人若不是他們自己投票選出,便不足以代表他們。這種獨特的「真實代表權」概念接著又使「選舉權」成了民主政治必要而充分的手段。我們從這點便可以了解為什麼我們美國人會有那種天真的想法,老是以為在開發中國家,只要給人民投票權,就等於是在該國建立了民主政治。投票權確實是民主政治的先決條件,但光是人民有投票權絕對不夠。事實上,投票行為只是一個複雜的政治及社會過程最頂端的一角,整個過程如何進行,人民又是如何跟政治牽扯在一起,這些問題都是深入到美國革命核心的問題。

美國革命是民主的結果,也是民主的原因。美國革命代表美國人進行政治活動之方式一次決定性的變化,而且為平民參與政治奠定了正當性。不過,這並不是什麼創造了一批新選民這種事情。革命之前,投票權在殖民地部分地區早就很普遍。北美殖民地的投票權儘管和十八世紀英格蘭一樣有財產限制(通常是個人必須擁有價值四十鎊的資產,或是持有每年價值四十先令的房地產),但是殖民地擁有財產的人所在多有,所以北美殖民地人民享有的也是全世界最普遍的投票權,多達百分之六十至八十的白人成年男性擁有合法投票權。之所以會將沒有財產的人排除在外,並不是因為擔心他們會沒收少數權貴的財富,而是反過來擔心少數權貴會為自己的意圖操縱窮人、腐化窮人。人必須獨立,擁有恆產,不受外力影響,才可擁有投票權。排除婦女、少數族群等幾種人的投票權意思也一樣,就是說他們是依賴別人生活,所以沒有自己的意志可言。

不過,北美殖民地的人雖然普遍享有投票權,事實上那些擁有合法投票權的人大部分都很少行使投票權,有之通常也是固定投給幾個大家族。北美殖民地那些財產持有者並沒有立法者所以為的那樣獨立、不受影響。殖民地的政治,由於殖民地的社會結構及價值觀的關係,其實相當穩定,至少和後革命時代的美國比較是這樣。真正會投票、會參與政治的人民,占比一直很小,政治領導權始終掌握在有限少數人手中。

殖民時期的美國政治

固定的一些社會領袖期望得到底下人的尊重,通常底下人確實也很尊重他們,而且他們也一再獲選為政治官員。不過,人民雖然因為這些人的財富、勢力、獨立性而認為他們最夠格當官主政,但是這種認可並非基於傳統「尊重」的習慣,而是基於他們的恩庇、經濟力及社會力創造出來的實質附庸性(dependency)。一七七三年,紐約特萊恩郡(Tryon)的摩哈克區(Mohawk)至少有四百人擁有投票權,但是那一年該區要推選五名保安官(constables)的選舉,卻只有十四個人出來投票,這十四個人被當地一個大人物威廉.約翰遜爵士(Sir William Johnson)的利益及恩庇綁在一起,他們的票全部投給了特定五名候選人。

將仕紳領導階層的個人、社會、經濟權力轉換成政治恩庇及政治權力,十八世紀的政治基本上就是這一回事。這個過程會一直自我強化:社會權力創造政治權力,政治權力接著又製造出更大的社會影響力。譬如維吉尼亞台德瓦特那些莊園主或康乃狄克河谷那些富有的大地主,部分仕紳的勢力及恩庇關係大到足以威懾當地整個社群。以色列.威廉斯(Israel Williams)、約翰.沃辛頓(John Worthington)等康乃狄克河谷仕紳,顯赫到人稱「河神」。他們可以運用權力當上鎮裡的行政委員,當上麻省眾議院的議員、麻省理事會成員、法院法官、治安法官,乃至於郡兵團的上校。我們根本無從講起他們的勢力範圍,他們的政治勢力可以發放酒館或磨坊執照,決定道路開闢、橋梁架設的地點,徵召人員入伍,但這些只不過是舉其犖犖大者。

同理,維吉尼亞那些大莊園主之所以有辦法不需警力就能夠維持其本地社區的法律及秩序,並不是因為選舉時有招待選民喝托迪酒(toddy)的緣故,而是因為他們本身那種家父長式恩庇的勢力。那些仕紳領導者,是其教區的代表,聖公會的教友領袖,所以宗教的神聖性和濟貧的恩惠又更加提升了他們的權力層級。貴族,就是這一切材料做成的。

殖民地社會沒有我們今天這種有組織的政黨和職業政治家。那些大莊園主、成功的商人、富有的律師占住主要職位,處理政治事務,只是在履行其高社會地位帶來的責任。當時自然很少看到有酒館主人或小農出任政治職務。人之取得政治權力,不是因其政界的資歷或經驗,而是因其經濟及社會上的優越地位。波士頓富家子弟湯瑪斯.哈欽森(Thomas Hutchinson)出身大商人家族,二十六歲就當選麻省眾議院議員,而且幾乎立即又成為眾議院議長。鄉村商人喬納森.特朗布爾(Jonathan Trumbull)原本籍籍無名,但是一七三九年,年僅二十八歲的他卻突然出任康省議會議長,翌年隨又加入了聲譽卓著的參事會(Council of Assistants),這一切僅僅是因為他娶了家族史悠久的羅賓遜家族的人。若是用十八世紀史家塞謬爾.彼德斯(Samuel Peters)話來說,這個婚姻給了他「在公民生活中出任要職的前途」。政治權力和社會權力是不可分的,今天的人是在純政治階層中垂直爬升,當時的人卻是橫向從社會移向政治。

然而,十八世紀北美殖民地有很多地區政治並不穩定,權貴本身也經常為了政治權力及前例(precedent)而互相鬥爭。社會階層頂端經常亂成一團,政治職位到底最後要由誰出任,情勢從來不曾完全明朗。顯赫家族出身的富有律師或大莊園主顯然優於鐵匠,不過他們自身內部誰優於誰卻不明顯,亦非無可爭議。確實,在一些殖民地,所謂「社會地位」是後來才有的說法,而且其認定又是隨意的,自然難免產生爭議。這種職位及權力的競爭造成了派系的傾軋,所謂派系即仕紳領導階層彼此之間,個人及家族互相衝突的利益集團。十八世紀殖民地政治的特性就是派系傾軋。

一七三○、四○年代以前,這一類的競爭在性質上是跨大西洋的,並且集中在帝都倫敦。十八世紀最初的幾十年間,權貴派系和王室總督對抗時,常常運用從帝國的場域而來的政治槓桿。換句話說,他們在殖民地為了贏得政爭,常常利用帝國的利益團體和跨大西洋關係。他們利用母國一些法外管道,例如倫敦的商人團體,暗地裡削弱總督的政治地位。有時候他們是和帝國的一些代理人結為盟友,例如英格蘭國教會的代表,藉此繞過總督。殖民地的反對陣營領袖有時候甚至親自前往倫敦游說,尋求推翻總督決策,甚至將其革職。這一種盎格魯―美利堅政治(Anglo-American politics)是沒有設限的。由於跨大西洋勢力管道及關係所在多有,很多人也都越過地方首長直接前往白廳(Whitehall),所以殖民地這邊鮮少有人能夠做最終的決策。

不過,大約從一七四○年之後,美國政治的這種毫不設限的性質開始式微,殖民地居民對英國政治的影響力大幅消退,和母國的溝通也開始變得正式起來,個人進行訴求開始不再可行。那些殖民地的游說代理人原本是殖民地政策的發起人,現在卻很難再阻擋一些人在英國制定殖民地政策。以前那些跨大西洋影響力管道不是堵塞就是關閉,王室總督現在成為殖民地與母國之間僅有的主要聯繫線。殖民地的反對陣營如果要和總督對抗,現在只能在殖民地這邊尋找槓桿。

環境發生這樣的變化,殖民地那些異議派系只好轉向殖民地內部,對準十八世紀英美政治理論所承認的英王以外唯一的權力來源:人民。反對陣營現在空前未有開始動員殖民地的選民,將民選議會當作反王室總督的主要手段。這樣的結果就是殖民地議會多人競選的選舉大為增加。例如波士頓一地,一七二○年的這個十年間,所有的選舉只有百分之三十是多人參選的選舉,但是到了一七五○年代卻已達到百分之六十。隨著多人參選的選舉愈來愈多,大家耳聞目睹的選民參與以及惡毒政治修辭與宣傳也愈來愈熾盛。各類團體開始形成參選者名單、小團體、政治俱樂部,僱請專人製作小冊抨擊對手錢太多或是書讀太多。十八世紀中這樣的發展,我們從其中看到的是後來美國典型的平等主義選舉宣傳及現代政治運動的發端。

不過當然,沒有人做事會替未來設想。這些權貴家族、派系如此這般訴諸人民,並不是要為十九世紀創造民主的世界,而是運用手上現有的武器,搭配輝格派激烈民粹措辭來攻擊對手。他們不論對人民做怎樣的訴求,其實全是獲取官職的策略。殖民地議會此前實質上等於是封閉的俱樂部,現在卻開始對外面的公眾敏感起來。一七五○年代,他們開始大量印發法令公報,告訴民眾他們在院內對各項議題表決的經過。一七六○年代,他們開始在議事廳開闢遊廊(galleries),供民眾觀看議場議事狀況,看議員吵架。有的議員甚至開始呼籲擴大選舉權,反對者後來還被人貼上「人民公敵」的標籤。

美國的民主政治並非始自人民自己覺醒,從下而上吶喊要政治權力,而是由上而下創造出來的。人民是經過慫恿、說服、甚至恫嚇,才開始介入。平常的時候,麻省有很多市鎮(有時候多達三分之一)根本懶得派代表參加議會。不過,一七四二年,總督威廉.薛利(William Shirley)示警說:「如果碰到緊急狀況,他們卻力足以增派兩倍乃至於三倍的代表。他們如果為了什麼事情想要和陛下的總督爭吵,但是又懷疑平日議會的那些代表是否足以和總督在眾議院的勢力對抗,他們就一定會這樣做。」

這些互相對立的派系競相擺出人民朋友的姿態,假裝不顧君主的利益,極力保衛人民的權利,促進人民的利益。然而,時日一久,這種姿態終究還是露出了眾人預料之外的真面目。只是,人民既經動員,已經難以壓制下來。

美國政治從君主制朝向共和制的革命性轉變,就這樣在一七六○年代做好了準備。愛國的領導者開始反抗英國政府的權威,先前動員人民介入政治的做法隨即劇增。前面說過,主權之爭辯並非僅僅挑戰了英國傳統的權威,而且美國人也因此被迫表達了「真實代表權」這個理念(他們其實從未失去代表權)。這個理念不但造成大家開始要求擴大開放選舉權,而且也使大家開始相信政府應具備平等且與人口數多少呈相當比例的代表權。後者這個信念起先於一七七六年列入革命的州憲法當中,成為其中的規定,後來更是在聯邦憲法中成為命令,規定每十年必須進行一次人口普查。最後,我們在本書第五章〈美國憲政主義的源起〉也探討過,「真實代表權」理念先天就存在「選舉是判別代表權唯一的標準」這種信念,這種信念此時往往也將包括州長、上議院議員等在內選舉出來的官員改變成了某種人民的代表,致使他們至少在名義上和原先議院的代表形成了很尷尬的關係。

對美國政治而言,真實代表權問題並非只有在憲法上很重要,就是對社會也很重要。本書前面說過,革命動亂尚未平息之時,有些美國人就已經開始在爭論說,光是平民投票,但只有權貴可以競選、當選,已經不足以維護人民的利益。現在大家已經開始會想說,在多元而有各種特定利益的社會,某一階級或團體的人,不論受過如何高等的教育,如何備受尊敬,都不可能了解別的階級或團體的需求和利益。受過大學教育,富有的律師、商人無法了解貧窮農人、小生意人切身的問題。前面說過,真實代表權的邏輯自然會要求平民一定要由平民來代表。確實,人民就是該由相同宗教、種族、職業的人為其代表。

這種理念存在於美國革命之激進性(radicalism)的核心當中,促成了政府和社會之間關係的重大變化,也表現出美國革命釋放出來的平等主義的力量。這一力量既經釋放,就再也無法輕易予以壓制。

革命之初,對大部分美國人而言,當時所謂平等指的是一些法定權利以及憑藉功勳在階級分明的體制中向上爬升的機會,但是到了那些但求詆毀對手的才幹以贏得選舉的政客手中,平等這個概念卻很快就擴張為「人人都一樣好」的意思,完全不在其大多數支持者預料之中。這種平等概念打破了政治領導即是社會領導那種等同性,把政治權力交給了從未擁有此等權力的人。政治變得不一樣了,政治暴發戶(指從未上過大學,籍籍無名的背景出身的籍籍無名之人)一邊開始對一些社會地位屬性(名聲、頭銜、社會人脈、家族連結,甚至是學歷)發動猛烈攻擊,一邊吹噓自己的地位完全是因為辛勤工作賺到了錢所致,並不是依靠親友。

作者為布朗大學榮譽歷史教師。研究主題是美國革命時代、制憲以及十九世紀初政治思想。1969年伍德以《美利堅共和國的創建》(The Creation of the American Republic)一書贏得班克羅夫獎和約翰.鄧寧獎,奠定他的學術地位。1993年再以《美國革命的激進主義》(The Radicalism of the American Revolution)榮獲普立茲獎和愛默生獎。2010年,伍德又以《自由的帝國》(Empire of Liberty)贏得紐約歷史學會美國歷史獎。同年,伍德因其學術成就獲頒美國國家人文獎章。2017年和2021年,高齡已八十多歲的伍德,仍筆耕不倦地陸續出版了《分裂的朋友》(Friends Divided)和《權力與自由》(Power and Liberty)。除《打造美利堅》,八旗另有出版伍德談美國開國元勳的專著《國父的真相》。


書名《打造美利堅──美國的建國理念及其歷史反思》
作者:高登.伍德(Gordon S. Wood, 1933─ )
出版社:八旗
出版時間:2023年5月

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