【書摘】《民主的擂台:人類政體的千年發展,如何決定我們的當下與未來》

八旗文化出版
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第十二章

尚未結束的民主實驗

這個時代陷入了民主焦慮。過去所謂的「先進工業化」國家現在顯然都在擔心,過去幾十年來從未出現的反民主浪潮,突然重新覺醒。在此同時,有很多讓人無法理解的誇張政治模式,也聚集了愈來愈多民意。十年前幾乎不會有人認為,美國之後可能會像那些失敗的國家一樣失去民主。而且就連那些剛剛進入民主的國家,也紛紛開始懷疑,民主是否真的是政治的唯一道路。人們在評估這些國家民主進展的時候,發明了一個新詞,說當代出現了民主「倒退」(backsliding)。最後的最後,中國這種屹立不搖的獨裁政體,更讓民主以外的選擇變得比幾十年前更誘人。這一切似乎都讓人認為,本書的主題不應該是民主衰落之後的復興,而是興起之後的衰落。但在這最後一章,我要從歷史的角度,問問當下的民主焦慮究竟從何而來。

歷史告訴我們,現代民主是一個至今都未完成的實驗,從很多意義上來說,光是這種制度能夠正常運作,就已經很不可思議。還記得在美國通過憲法之後不久,約翰.泰勒怎麼說嗎?他擔心兩年一次的國會選舉,只不過是一閃而逝的「政治痙攣」、只不過是「嘲弄人民在政治上多麼無力的一天」,只要過了這一天,「五百萬人民」的命運就再次落回「五千菁英」的掌控之中。泰勒認為要保障民主,就得強化地方自治的控制力,讓人民更常參與政治,與民代更常聯繫。二百一十年後,一個叫做約翰.鄧恩(John Dunn)的政治理論家說法也很類似:

如果古代民主,是讓公民自由選擇生活中的每一項事務;那麼現代民主,似乎主要就是用各種條條框框關住公民,讓他們在做出一次選擇之後,就由少數的人代理,隔了很久之後才能做出下一次選擇。現代有很多因素,都讓公民即使沒有得到任何東西,也顯然願意接受這種交易。

時隔二百年的泰勒和鄧恩,都同樣指出現代民主的第一個斷裂點:現代民主讓人民參政可以變得非常普及,但也可能變得非常淺薄。所以問題就來了:到了什麼時候,人民會開始覺得現代民主只是泰勒口中的騙局。因為也許民主只有兩種命運,要麼直接消亡,要麼名存實亡,被過去所謂的「五千菁英」,或者當代所言的「前千分之一」大富豪所把持,淪為政治學家賴瑞.巴特斯(Larry Bartels)口中的「不平等民主」。

不過很多十八世紀和十九世紀的思想家,在思考如何打造共和國的時候,意見跟泰勒相反。他們擔心的不是「五千菁英」的宰制,而是「五百萬人民」會沒收五千菁英的財產。而且不僅是《聯邦黨人文集》的作者群這麼說,而是一七八九年後整個西歐的政治思想家都這麼說。他們都想用共和制度限縮群眾的權力,最直接的方式包括限制選舉權、採取加權投票制度,或者在立法機關中增設上議院,藉此防止民眾被激情沖昏了頭做出愚蠢決策。但第十一章的資料告訴我們,他們真的想太多。國家在賦予普選權之後,並未出現大規模重分配。許多國家的貧富差距確實縮小,但不是普選權造成的,而是戰爭、經濟危機,甚至某些科技變革造成的。歷史證實,即使是在完全民主的國家,「五千菁英」宰制命運的風險也遠高於「五百萬人民」瓜分菁英財富。

現代民主的第二個斷裂點是行政權。事實證明,現代民主國家的民選領導人,很多時候都會像獨裁者一樣專斷行事。這種事情在休倫族到荷蘭共和國之間的早期民主政體,根本不可能發生。早期民主的權力非常分散,所以系統非常穩定。可惜的是,這種穩定的系統缺乏彈性,荷蘭共和國的經濟也正是在這種極度分權的體制下陷入停滯,地方團體為了維護自己的利益而設下市場壁壘,結果阻礙了創新。

現代民主的中央行政機關雛形,最早是英國人打造的。中世紀的歐洲君主在做出決定前,通常都得跟手握大權的議會討價還價,而白紙黑字的宣示授權機制,也讓中央民代必須面對背後的鄉鎮選民。所以有些代表會拒絕決策,有些甚至拒絕開會。但在十四世紀末的英國,國王成功建立一種權力更集中的制度,上述障礙全都消失。一六八八年後,國會則是取代了國王,將整個國家的絕對權力握於掌中。在美國,由於憲法的關係,理論上行政權受到的限制比英國大很多,但近幾十年官僚體制的成長,讓行政權實質上明顯擴大,而且在國會意見分裂或無法做出決策的時候,行政機關的權力更是明顯。著名憲法學者布魯斯.阿克曼(Bruce Ackerman)在二○一○年說,他相當擔心「白宮淪為一個魅力型領袖專斷偏激,官僚體制隻手遮天的地方。」照很多人的看法,現在的白宮在短短幾年之後確實如此。

總之,社會在從早期民主過渡到現代民主的過程中,出現了兩個問題。第一個問題是如何讓公民和國家保持聯繫,第二個則是如何限制行政權力。接下來我們就要依序討論。

國遙不可觸,難以解民疑

按照常見的說法,美國先賢在一七八七年的費城解決了民主制度設計的問題。《聯邦黨人文集》的作者群在捍衛當時即將提出的憲法時,認為共和國變大之後就會更穩定。但我認為,美國憲法其實沒有解決國家遙不可觸、失去公民信任的問題。如果沒有持續耕耘,當代民主就無法取信於民。

大型共和國沒有麥迪遜說得那麼穩定?

麥迪遜在後世所稱的《聯邦黨人文集》第十號中認為,大型的共和國比小型的共和國更穩定。一九六一年,克林頓.羅西特(Clinton Rossiter)寫了一篇「精闢的分析」,指出麥迪遜所謂的穩定其實就是在指「派系」問題,也就是說小型的共和國比較容易受到當代所謂的黨派對立、群眾極化、意見分裂等問題所干擾,大型的共和國比較不用擔心。所以憲法不需要擔心美利堅共和國的幅員問題,國土一旦大了起來,各地之間的派系衝突,就對國家造成不了威脅。在討論民主制度時,羅西特對《聯邦黨人文集》第十號的解讀可以說是相當主流,但看看二○二○年的狀況,就會覺得事情可能沒有一九六一年那麼樂觀。甚至可以說,如今美國的極化問題就是國土遼闊,各個地區觀點差異太大所造成的。而且當代的現實也顯示,大型的共和國可能會額外面臨一種問題:制度難以取信於民,公民對政治漠不關心。

一七八七年十一月二十三日,麥迪遜在紐約的報紙上,發表後世所謂的《聯邦黨人文集》第十號。麥迪遜這篇文章其實是在回應,因為四星期之前,有一位反對聯邦制的人,以「布魯圖」(Brutus)的筆名,在一七八七年十月十八日的《紐約雜誌》(New York Journal),對憲法打算採行的共和制度提出以下批評:

國家的領土這麼遼闊,各地的人不可能了解自己的代表做了哪些事情,也不可能了解代表為什麼要這麼做。這樣一來,人民就會對立法機關失去信心,懷疑他們的遠大抱負,覺得他們的每一步都在圖利自身,於是不支持他們通過的法律。

麥迪遜跟「布魯圖」的重點其實並不相同。麥迪遜認為派系的衝突威脅不到大國的體制,布魯圖則是擔心公民跟政府之間失去聯繫。在人民對聯邦政府的信任降到冰點的當下,上面這段布魯圖的說法我們看了應該很有戚戚焉。

民聲不及,信任難企

許多研究政府信任度的民調結果,都站在布魯圖這邊。無論是在哪裡,國土規模較大的地方,人民對政府的信任程度,平均值都較低。不過仔細看看資料也會發現,失去人民信任未必是大國的宿命。

我們先從「歐洲民主動態」(Eurobarometer)二○一八年秋天的民調結果開始。人口小於二千萬的國家,對政府的信任水準平均為百分之四十九,人口超過二千萬的國家,平均信任水準則僅有百分之三十二,兩者差距甚大。但細看下去,就發現有些大國逃脫了詛咒,德國人口超過八千萬,人民對政府的信任程度卻高達百分之五十四,相當於規模小很多的國家。而且小國也未必都坐擁民心,希臘人口只有一千一百萬,對政府的信任程度卻僅有百分之十四。

美國的民調結果也符合上述國際趨勢。如今人們常說美國政府失信於民,某些學者也發現人民不信任聯邦政府,會讓領導人更難制定新的政策。但不受信任的主要都是聯邦政府,而非規模較小的州政府和地方政府。媒體的陳述也一樣,地方政府比較獲得人民信任。

信任如何重建

那麼,政府失信於民的問題要如何解決?第一種方法是下放權力。保守派評論家李文(Yuval Levin)稱其為「自主原則」(subsidiarity):公共事務在哪個層級執行,就應該交由那個層級的成員來治理。歐盟各國領導人已經用這個原則來解決他們的「民主赤字」。美國也已經大幅引進「自主原則」,將教育、治安等責任,下放給州政府和地方政府。

不過自主原則的效力也僅此而已。重要的政治理論家布萊恩.貝瑞(Brian Barry)在評論羅伯.道爾與愛德華.塔夫特(Edward Tufte)談論國家規模與民主的著作時,指出了這一點。他說如果目前負責治理的單位,已經小到無法掌控自己身處的環境,那麼將權力下放到更小的單位就毫無幫助。例如理論上我們可以讓俄亥俄州的揚斯敦(Youngstown)鑄造自己的貨幣,制定自己的貿易政策,但揚斯敦市民很快就會發現這於事無補,因為整個事態都是由外界因素決定。

所以有沒有辦法,在不進一步下放權力的狀況下,讓人民重新信任美國聯邦政府?這時候歷史的教訓,以及美國在共和早期的教訓,就相當重要。第十章告訴我們,光是在憲法中列入相關條款,並不能確保公民能夠在充足的資訊下去判斷聯邦政府的作為。就連麥迪遜自己都在一七九一年承認,大型共和國的公民真的很難獲得足夠的資訊,所以需要由政府補貼報紙發行。後世的改革者也一樣,只是改用公立學校來達成同樣的目標。

共和早期的歷史告訴我們,光是把憲法設計得很好,並不能保證公民獲得足夠資訊並且信任政府。如果大型的現代民主國家沒有持續投資耕耘,民主可能就會名存實亡,變成「五千菁英」的玩物。

不過所謂的投資,如今應該以怎樣的方式實行?如果是在十到十五年前,這時候我可能會描繪一整套夢想,說網路的到來將讓公民與政府之間的聯繫比以往更為密切。但看看現在的狀況,就知道事情沒這麼美好。當然我們不能說,美國人愈來愈不信任聯邦政府,是因為網路交流的比重愈來愈高。畢竟研究發現,在網路還沒成為主流之前,聯邦政府就已經開始失去人民信任。但反過來也一樣,目前沒有任何證據顯示,網路交流能夠讓人民更信任聯邦政府。

我們若要分析社群媒體如何影響民心,可能就得先了解共和早期的美國和今天有何差別。美國在一七九○年代建國不久之時,很多公民如果沒看報紙,就完全不知道和政府相關的任何資訊。所以國家補貼報紙發行,可以明顯協助公民理解政府。但今天的狀況完全不同,每個公民只要願意,都可以整天泡在各種資訊跟各種不實資訊裡面,根本不會有資訊不足的困境。所以真正要思考的問題,反而是新科技的出現,能不能讓人們放棄原本的資訊來源,能不能因此改變對政府的看法。

關於新聞,最近還有一個明顯的趨勢,那就是在全國性新聞媒體愈來愈多,以及人們轉換新聞來源之後,地方媒體消失了。這令人擔心,因為地方媒體會同時報導當地與全國的發展、人們通常比較信任地方媒體而非全國性媒體,而且地方媒體有助於培育地方民主自治。但這些地方媒體即便受人信任,卻依然消失了,這可能跟媒體市場結構變遷的各種原因有關。

回歸早期民主?

有些學者認為,若要重新建立公民信任,就不能只是改變人們接收新聞的方式,而是要推出更有力的方式讓公民馴服遙不可觸的政府。他們認為要設法讓公民,尤其是非菁英公民,不只是每隔幾年投一次票,而是能用其他方式參與政府。政治理論家約翰.麥克米克(John McCormick)認為,我們可以重新採用文藝復興時期義大利城市共和國的某些方案。馬基維利對這些方案相當支持,例如舉辦一些菁英大老無法參與的地方集會、用抽籤混合投票來決定公職人員任命,甚至是由公民來審判政治案件。或者,也可以恢復本書提過的宣誓授權和問政指示機制,藉此約束代議士。再者,也可以考慮讓人民罷免民選官員。事實上,當年康乃狄克和羅德島的殖民者,就在集會中引進過這些方案,他們的點子都來自馬基維利。

但在思考這些早期民主方案時,我們不能忘記,義大利的城市共和國跟殖民時期的美國議會,規模都相當小,而且康乃狄克和羅德島的殖民者,都位處開拓時期。如今的社會規模相當龐大,當時的做法能不能順利套用,能不能獲得滿意的成果,都是個問題。從最近加州公民倡議和罷免民選官員的經驗看來,情況可能並不樂觀。

另一種方式,則是看看能不能用現代科技,讓公民與民代聯繫得更緊密。也就是說,有沒有方法能讓公民在表達意見之外,還能感覺到自己實際參與了政府的決定。當然,即使能開發出這些方法,依然與面對面的共商政事相距甚遠,珍妮.曼斯布里奇(Jayne Mansbridge)等著名學者強調,只有面對面的實體民主才能夠促進團結,並滿足人類的參政天性。

對國家力量的恐懼

早期民主得以順利存續的原因之一,就是當時還沒有中央政府能夠強加外力。現代民主沒有這個條件,現代人每天一睜開眼,就得遵守中央官僚各種強而有力的規定。要如何在這種狀態下將權力還給人民,是現代民主的大問題。

美國國家力量增長的危險性

也許在美國建國之初的好一段時間裡,力量薄弱的中央行政體系都還能順利保護人民。後來在爭論是否建立聯邦政府時,反對方認為允許聯邦政府提高稅收、建立自己的軍隊,可能會讓國家陷入暴政。不過從現代的角度來看,反對方似乎有點杞人憂天,畢竟一七九四年在賓州西部鎮壓威士忌暴動(Whiskey Rebellion)的軍隊,完全無法壓制整個美國的民主。當時的中央行政機關力量根本就不夠強。

但當代就不一樣了,如今像美國這樣的現代國家如果落到有心人士的手裡,似乎真的可以用來建立專制統治。對此,有些人認為不用擔心,因為現代的美國政府極為複雜擁腫,沒有任何人能夠順利掌握。泰勒.科文(Tyler Cowen)就持這種看法,他還說雖然聯邦政府聘僱大量員工(二○一三年高達二百一十萬),但大部分員工具備的技能,都不太適用於獨裁政權。

不過雖然美國聯邦政府的員工技能沒那麼適合獨裁統治,美國總統卻在很多重要事項上獨攬決定權。有些人認為總統的大權可能會威脅到民主,有些人則認為這種事情在立法與司法的權力制衡下,其實不可能發生。理查.紐斯塔特(Richard Neustadt)在一九六○年曾經提出一個著名的觀點:在美國的體制下,總統不可能光靠自己的看法決定事務,若想順利施政,一定得說服其他人。這聽起來有點像本書之前提到的早期民主國家。但紐斯塔特描述的狀況是一九六○年,總統行政命令的管轄能力在那之後擴張了非常多,而且立法機關的彼此掣肘,又讓總統的實際權力變得更大。當國會意見不一,總統的行政命令就更可能順利執行,不必擔心被國會撤銷。諷刺的是,這些行政權力有時候是由歐巴馬這種實在沒什麼威權傾向的總統所擴張的,但權力擴張了之後,卻被川普這種總統拿來利用。這不禁讓人想起第六章的中國:宋朝的開明皇帝為了順利施政而將權力集中至中央,結果同樣的制度,後來被大明用來建立專制帝國。

事情先後的重要性

在討論國家力量的威脅時,還有一件事很重要:國家力量要是先壯大起來,民主就很難生根。無論是早期民主還是現代民主都顯示相同的模式,在歷史長河中,國家只要先出現強大的官僚體系,之後就不太可能長出民主。這種現象政治學家傑可布.哈里里(Jacob Hariri)稱之為「建國初期的獨裁遺緒」。例如埃及的官僚體制,就可以說是擁有五千年的悠久歷史,而埃及似乎也因此多次與民主失之交臂。伊拉克也是個例子,伊斯蘭國控制伊拉克大部分地區時,刻意拉攏了既有的官僚機構化為己用。前朝的國家力量若是強大,繼承者就容易同時接受權力與專制。

同樣的機制也給我們最大的信心,不用去擔心種種危機威脅到美國與西歐的民主。西歐人跟北美殖民者在建國之前,都長期活在官僚力量薄弱的政治體制裡,共識決議的治理形式早就深深埋在他們的記憶與文化之中。而且除此之外,也別忘記早期民主不是歐洲人的專利。當今的非洲之所以有很多國家能夠走入現代民主,很可能就是因為非洲在殖民之前,是一個國家力量薄弱,擁有早期民主的地方。

中國的集權官僚之路

本書多次指出,中國為什麼會變成一個典型的集權官僚國家。中國先建立了強大的國家權力,所以一直無法真正發展出合意政治。它早在周代開始,就逐步成為一個中央集權的官僚國家,政府不太需要像歐洲統治者那樣先徵得其他社會成員的協助,也能順利統治。而且即便外敵入侵甚至屢擾邊境,造成的影響也截然不同。歐洲的外敵將古希臘與古羅馬的青銅城邦制度化為齏粉,中國的外敵打下江山之後,卻在中原建立下一個王朝。

中國在三十年前發生天安門事件的時候,有些西方觀察家說經濟發展遲早會把中國推向民主,理由有二,且彼此相關。首先,中國人民口袋有錢之後,就會開始要求民主,而人民的經濟狀況愈好,國家就愈難對抗這種壓力。其次,想要維持經濟成長,政治體制就必須改變,而民主是維持發展的唯一方案。所以這些西方觀察家認為,中國領導人若想繼續發展經濟,就只能接受民主化。

但如今看來,這兩個理由顯然都是那個時代,甚至是那個時代的西方人才會有的樂觀想法。當然,事後諸葛相當容易,不過只要仔細檢視東西雙方的歷史,即使回到一九八九年,我們可能也會做出不同的預測。歐洲的歷史,讓我們很容易相信經濟一旦發展,社會就會獲得更大的權力,迫使統治者徵求其他人的同意。歐洲的中世紀就是這樣,在商業革命之後,中央官僚體系無法有效地向城市徵稅,結果君主為了拿到錢,只好向各個城市討價還價,政治就此迎來早期民主。但宋代的中國卻截然不同,在商業革命發生後,中央政府利用快速的商業成長,建立鋪天蓋地的官僚體制來徵收間接稅,結果政治上不但沒有轉向合意治理,反而強化了國家權力。

當然,今日的中國和宋代有許多差異,但整體機制依然類似。這兩個時期的中國,商業都在政府的大量投資下快速發展,並為國家賺取顯著的利潤。而嶄新的通訊科技,也不但沒有侵蝕政府的集權控制,反而強化了它的控制能力。中國在宋代快速發展雕板印刷,並主動引導資訊的流動,科技文件可以自由傳播,政治文本則嚴加管控。當代的中國也一樣,「防火長城」以撲朔迷離的審查制度,塑造了極為類似的環境,科學交流非常自由,但只要一牽扯到政治,監控就無所不在。

此外我們在討論中國政治環境的時候也得注意,中國沒有合意統治的傳統,但不表示它沒有問責觀念。遠從西元前一○五九年起,中國皇帝就會在正式場合強調「天命」,這當然是用來解釋自己為何理應繼承前朝的權力,但同時也為未來的表現設下了標準。古中國並沒有任何機制強迫皇帝履行天命,但光是皇帝自己想出「奉天承運」的說法而且代代相傳,就表示即便中國這麼專制,統治者也覺得需要制定績效標準。

總之,其實中國並不是偏離了歐洲的政治發展模式,而是中國用自己的邏輯發展出了一條完全不同的道路。它今後大概也會留在這種道路上。

總結:樂觀的理由,悲觀的理由

如果你跟我一樣支持民主,那這本書的意義,可能就是我們可以繼續抱持希望。早從人類首次建立定居文明以來,就一直以集體的方式,自己統治自己,民主絕非古雅典、文藝復興義大利、美利堅合眾國這些地方的專利。但另一方面,我們也得知道,現代民主必須比早期民主額外面對兩個風險,那就是強大的行政權,以及公民的不信任。要解決這兩個風險,就必須持續投資耕耘,因為現代民主在擴大公民參與率的同時,可能也讓參與變得更淺薄。最後,我們還得時時提醒自己,即使現代民主能夠順利存續,也不表示人民認為這種讓「五千菁英」管理「五百萬人民」的方式,真的已經夠好。我們該思考的,不只是民主能不能存活下去,還得去問目前的民主能不能讓人滿意。

作者為美國政治學者、人文與科學院院士、哈佛大學博士。早年曾任職於世界銀行、經濟與合作發展組織(OECD)、非洲經濟研究中心與英格蘭銀行。後陸續於英國倫敦政經學院、美國紐約大學執教,史塔薩瓦吉教授目前是紐約大學的社會科學院院長。


書名《民主的擂台:人類政體的千年發展,如何決定我們的當下與未來》
作者:大衛.史塔薩瓦吉(David Stasavage)
出版社:八旗
出版時間:2023年9月

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